曹正漢 鍾珮｜條塊關係與中國的適應能力——對韓博天觀點的修正_風聞

當代中國在經濟發展和政治穩定上取得了“出人意料”的成功。關於成功的原因，學者們有一種共識，認為這主要得益於中國擁有非同尋常的適應能力(adaptability)，能夠靈活地應對內部衝突和外部衝擊所帶來的挑戰。對於中國適應能力的來源，韓博天(Sebastian Heilmann)在《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》一書中提出了一種有代表性的觀點，認為它與中國的體制無關，而是來源於中國領導人獨特的治理方式和治理策略，即“中央領導之下的地方試驗”(experimentation under hierarchy)，表現為廣泛地通過地方試驗的方法制定政策和實施政策。當然，“中央領導之下的地方試驗”，是以中央與地方關係的某種框架為基礎。但是，韓博天在論述自己的觀點時，並未深入討論“地方試驗策略”必須以何種中央與地方關係為基礎才能有效地發揮作用。因此，我們認為，這種觀點高估了國家領導人的治理策略所發揮的作用。 

本文從兩個角度評論韓博天的觀點。第一，在當代中國，地方試驗一直是國家領導人奉行的治國策略，但是，地方試驗策略的有效性在不同時期卻有着顯著的差異，相應地，國家適應能力也有強弱之分。因此，僅僅從領導人的地方試驗策略出發，如果不同時考察中央與地方關係的特徵，將難以分析地方試驗策略的有效性，也難以解釋當代中國適應能力的強弱變化。第二，考察中央與地方關係的一個重要視角是條塊關係。我們將論述，條塊關係是影響地方試驗策略的有效性的一個重要因素，只有考察條塊關係的特徵與演變，我們才能具體分析地方試驗策略的有效性，也才能解釋國家適應能力的強弱變化。

中國適應能力的來源

所謂“適應能力”(adaptability)，是指國家(state)應對外部衝擊、解決內部衝突等挑戰性問題時，所表現出的接受新信息、探索新方法、改進國家政策的能力。關於中國適應能力的來源，韓博天主要歸結為中國領導人所採用的地方試驗策略。韓博天認為，這種治理策略起源於革命戰爭時期中國共產黨領導分散的根據地的工作方法，即“遊擊式的政策制定方法”(guerrilla-style policy-making approach)，中華人民共和國成立後被毛澤東等領導人作為革命成功經驗，系統地運用於國家治理實踐之中。

當然，韓博天也指出，地方試驗策略是在中央與地方互動過程中展開的，“是建立在中央與地方互動這樣一個基本模式之上，即中央制定政策目標，政策工具卻是由地方政府摸索和嘗試，最後才在全國範圍內推廣” 。這説明，在韓博天的觀點中，隱含着中央與地方存在着某種互動模式，地方試驗策略的有效性是以這種互動模式為前提，一旦實際的中央與地方關係偏離了這種互動模式，地方試驗策略的有效性也就大打折扣，國家的適應能力也將受到削弱。

然而，韓博天並未進一步探討何種中央與地方關係，或者説，何種中央與地方的互動模式，才構成地方試驗策略有效性的前提條件。雖然韓博天也認識到，在中國進行地方試驗，“其中必然存在一種特別的機制，它能使地方創新行為合法化，同時不觸及上級對下級的控制”。但是，他緊接着轉向強調中共特殊的革命歷史的重要性：“只有探究其歷史根源才有可能找出重要線索，解釋為什麼以及在什麼條件下能夠推行地方政策試驗，並逐漸形成一種普遍的領導方法和政策制定方法。”實際上，他迴避了探討地方試驗策略之有效性的前提條件問題，也就是迴避了中央與地方關係對地方試驗策略的影響問題。

韓博天的觀點是以一個判斷為前提：他認為從國家體制上説，中國與蘇聯是基本一樣的，而蘇聯已經證明，這種體制缺乏靈活性和適應能力。那麼，該如何解釋中國所擁有的非同尋常的適應能力？韓博天轉向關注中國領導人的治理策略及其來源。他認為：“中國之所以與蘇聯模式有着明顯的不同，主要是因為中國共產黨獨特的革命傳統，比如‘由點到面’的政策制定方法，或‘因地制宜’的政策執行方法，這些都是中國共產黨取得革命勝利的關鍵因素。”這種政策制定方法作為成功經驗，在中共領導層形成了共識，因而被運用於治國實踐之中。其結果是：“中國龐大且實行層級制管理的政治體系卻被靈活的政策制定和實施過程賦予了活力，中國的政策制定和實施過程中包含了大量自下而上的參與和互動機制，遠遠超過了其傳統體制結構給人的印象，這種特殊的政策制定和實施策略是中國能夠保持韌性和適應性的基礎。”

總之，韓博天所強調的是，中國的成功來源於國家領導人在歷史上形成的治理策略，而不是來源於國家體制本身的某些特徵。因此，韓博天不同意學者們提出的一些觀點。錢穎一和許成鋼曾指出，如果從中央與地方關係的角度觀察“國家體制”，則中國與蘇聯有着一些關鍵性的差別，他們把這種差別概括為 M 型結構（以“塊”為主）與 U 型結構（以“條”為主）之間的差別。他們認為，M 型結構使得中國能夠通過地方試驗漸進地推進改革，從而提高了中國的適應能力；而蘇聯是 U 型結構，限制了採用地方試驗策略，所以改革失敗了。此後，錢穎一等提出“中國特色的經濟聯邦制”(market-preserving federalism)，進一步從中央與地方關係的角度分析地方試驗所依賴的體制基礎。韓博天批評這些理論過於強調地方分權和地區競爭所發揮的作用，忽視了中國體制中自上而下的控制力量。

我們要指出的是，認為中國的適應能力主要來源於國家領導人的地方試驗策略，卻忽視中央與地方關係的作用，這種觀點是片面的，它高估了國家領導人的治理策略所發揮的作用，因而不能解釋當代中國適應能力的強弱變化。1956— 2019 年間，中央政府一直採用地方試驗方法制定政策和實施政策，國家領導人也一直倡導地方試驗，鼓勵地方創新；然而，在這 60 餘年間，國家適應能力卻發生了明顯的強弱變化。這是韓博天的觀點所難以解釋的事實。

我們認為，當代中國適應能力的強弱變化，除了受國家領導人的治理策略的影響之外，還受到中央與地方關係的影響，特別是受到條塊關係的影響。在最近 60 餘年間，條塊關係發生了兩次重大變化，由此影響到地方試驗類型的變化，並進一步影響到國家適應能力的變化。我們將進一步指出，只有當條塊關係處於“條弱塊強”的時期，即“條”相對“塊”處於弱勢地位，地方試驗策略才能有效地發揮作用，國家適應能力也才相對較強。

當代中國適應能力的強弱變化

學者們説“中國擁有強大的適應能力”，通常是指 1978—2010 年這一段時期，並非指當代中國各個時期都擁有強大的適應能力。事實上，韓博天也是針對這一段時期討論中國為何“擁有非同尋常的適應能力”。為了評論韓博天的觀點，我們需要拉長時間維度，考察當代中國各個時期適應能力的強弱變化，才能分析地方試驗策略與國家適應能力之間的關係。為此，我們需要先討論如何衡量國家適應能力強弱的方法，以推斷國家適應能力的強弱變化。

(一)國家適應能力的強弱：一種測量方法

韓博天引用塔勒布(Nassim Nicholas Taleb)的觀點，認為國家適應能力取決於政治系統和經濟系統提供的“最大限度反覆試錯”的機會。韓博天説：“無論在什麼樣的政治經濟體中，反覆試錯都需要有一種開放的態度，允許適時在制度、過程及行為主體等諸多層面嘗試不同的做法，以發現解決問題的新穎方法。在非民主國家，如果統治者願意下放發展新知識的權力，也可能出現反覆嘗試新方法的機制。”顯然，在中國，這種“最大限度反覆試錯”及其帶來的風險，只可能由地方政府承擔，不可能由中央政府承擔。從這一點來説，韓博天提出地方試驗是中國提高國家適應能力的主要方法，是成立的。

但是，地方試驗有兩種類型，相應地，也有兩種不同的功能。一種類型是地方政府的自主探索，即地方政府為了解決經濟和社會問題，在不違背中央政治統一的前提下，突破原有的政策約束，甚至打破已有的法規限制，創造性地嘗試新方法和新政策。另一種類型是中央政府設計的地方試驗（簡稱“中央設計試驗”），通常也稱之為“試點”，即由中央政府制定政策目標和政策原則，然後自上而下地選擇一個或多個地方試點單位，試驗不同的政策工具，對其中有效的政策工具，由中央政府採納和推廣。

與上述兩種類型相對應，地方試驗所發揮的功能也分兩種。一種功能是為了解決地方政府在經濟、社會和公共事務管理等領域所遇到的實際問題，探索新方法和新方案；另一種功能是為實現中央政府的政策目標，探索有效的、可行的政策工具。當然，一項地方試驗有可能同時兼具這兩種功能，一個原因是，中央政府的政策目標也可能與解決地方政府面臨的實際問題直接相關。然而，在大多數情況下，中央政府的優先政策目標不是直接以解決地方政府面臨的實際問題為導向，它更多地受國家領導人的目標的影響，甚至在很大程度上是由國家領導人的目標所決定的。相對於地方政府面臨的實際問題來説，國家領導人更多地關注政權穩定和政治安全，這就決定了中央政府的政策目標在很大程度上具有意識形態導向和維護中央權威的導向，與地方政府實際面臨的經濟和社會問題，通常有着一定的差異。因此，地方試驗的兩種功能難以完全兼顧，一項地方試驗如果主要服務於中央政府的政策目標，那麼，就難以充分發揮探索地方政府面臨的實際問題之解決方法的功能。

相對來説，地方自主探索因擴大了“最大限度反覆試錯”的機會，從而更有利於發揮地方試驗的第一種功能，即探索解決實際問題的新方法和新方案的功能；中央設計試驗因受中央政府的更多限制，主要是服務於第二種功能，即實現中央政府的政策目標的功能。雖然這兩種功能都有助於提高國家的適應能力，但一般而言，國家的適應能力主要依賴於發揮地方試驗的第一種功能。因此，地方自主探索相對於中央設計試驗，能更有效地增強國家的適應能力；中央設計試驗只有在外部效應非常強的全國性公共事務治理上，如金融監管、大氣污染防治等領域，才可能比地方自主探索更為有效地提高國家的適應能力。

綜合上述分析，我們可以依據一個時期兩種類型的地方試驗的相對重要性，判斷地方試驗主要是實現哪一種功能，從而推斷國家的適應能力強弱。具體而言，如果地方試驗是以地方自主探索為主，中央設計試驗為輔，那麼就可以推斷地方試驗主要發揮第一種功能，從而國家的適應能力相對較強；反之，如果地方試驗主要表現為中央設計試驗，地方自主探索事實上受到較大限制，我們就可以推斷地方試驗主要發揮第二種功能，從而國家的適應能力相對較弱。因此，我們可以從地方試驗的類型的變化，推斷國家適應能力的變化：如果地方試驗從中央設計試驗為主轉向地方自主探索為主，即意味着國家適應能力的增強；反之，如果地方試驗從地方探索為主轉向中央設計試驗為主，則意味着國家適應能力的減弱。以下我們運用上述方法，分析最近 60 多年中國適應能力的強弱變化。

(二)1956— 2019 年國家適應能力的強弱變化

1956 年是計劃經濟體制基本形成之年，也是社會主義改造基本完成之年。所以，我們從1956 年開始考察國家適應能力的強弱變化。

1. 地方試驗類型的變化

1956— 2019年間，雖然中央政府一直採用地方試驗方法制定政策和實施政策，中央領導人也一直強調地方試驗的重要性，但是，地方試驗的主要類型卻處在變化之中。我們把1956— 2019年劃分為三個階段，分別考察各個階段地方試驗的類型，以此分析國家適應能力的變化。

（1）計劃經濟時期(1956— 1977年）：地方試驗以中央設計試驗為主

計劃經濟主要實行於1956—1977年，1978 年以後，計劃體制開始向市場經濟轉型，逐漸退出歷史舞台。在計劃經濟時期，地方試驗一直是中央領導人倡導的一種制訂政策和實施政策的方法，具有重要地位。毛澤東曾要求各級領導幹部“放手發動羣眾，一切經過試驗”。不過，在這一時期，地方試驗是以中央設計試驗為主，通常稱為“試點”或“典型試驗”，地方政府自主探索的空間很小。在此時期，地方試驗主要服務於中央政府總的政策目標，即服務於計劃體制的建立和運行。這一總的政策目標又可分為兩個具體目標：第一，在農業和農村管理領域，服務於人民公社體制的建立和運行；第二，在工商業和城市管理領域，服務於國營工商業體制的建立和運行。為了實現這兩個政策目標，中央政府均廣泛採用了地方試點方法。

人民公社體制的建立，就是在中央領導人推動之下發動地方試點，迅速在全國範圍內完成的。1955 年 9 月至 12 月，毛澤東從全國各地農業合作化試點案例中挑選出 176 份案例，編輯《中國農村的社會主義高潮》一書，撰寫序言，併為其中 104 份案例寫按語，以推動農業合作化運動的發展。在農業合作社基礎上建立更大規模的人民公社，也是通過樹立地方典型，然後推廣到全國各地。人民公社體制建立起來之後，在運行中出現了許多問題，如農村幹部的貪污和特權問題、社員怠工問題、農業生產效率低下問題等。為了解決這些問題，中央政府又通過試點，發起多次整頓運動，如農村整社試點、“四清”試點、農村人民公社基本核算單位試點等。國營工商業體制的建立和運行，也同樣利用地方試點作示範和推動，如 1960 年發起的城市人民公社試點、1964 年發起的辦托拉斯試點、1965 年發起的專業化協作化試點，等等。

上述事實説明，在計劃經濟時期，地方試驗是以中央設計試驗為主，其發揮的功能主要是為計劃體制的建立和運行探索政策工具，即屬於第二種功能。事實證明，中央政府試圖通過地方試驗找到計劃體制有效運作的方法，這一目標未能實現。不僅如此，中央政府還多次出現重大政策失誤，造成重大損失。這説明，在計劃經濟時期，地方試驗雖然受到中央領導人重視，但是，在提高國家適應能力上，其作用未能發揮出來。

（2）1978— 2009 年：地方試驗以地方自主探索為主

1978 年以後，中央政府實行地方分權，推行市場化改革，擴大了地方自主探索空間，也提高了地方自主探索的積極性。在這一時期，地方試驗轉向以地方自主探索為主。

在這 30 多年間，許多重要的改革都是由地方政府率先發起和自發探索，然後推廣到全國。如 1970 年代末和 1980 年代初農村家庭聯產承包責任制改革、1980 年代村民自治制度改革、1980年代私營企業興起和私營經濟發展、1990 年代中期鄉鎮企業興起，等等，都是地方政府為了回應民眾的呼聲，解決經濟和社會重大問題，自發地率先探索，才啓動了改革的進程。當地方政府啓動這些改革之時，中央政府未必支持，只有當地方政府取得成功之後，才逐漸得到中央政府承認，並推廣到全國。

深圳經濟特區

即使是由中央政府發起的重大改革，有許多也是通過向地方政府授權的方式，賦予地方政府自主探索的權力。1979 年中央決定在廣東和福建設立經濟特區，至於如何創辦和管理經濟特區，中央並無明確方案，而是授權省、市地方政府自行探索。此後，中央政府批准設立綜合改革試點城市、經濟技術開發區、沿海經濟開發區、高新技術產業開發區、上海浦東新區等試驗區，均採用類似的辦法，授權地方政府自主探索、自行發展。

因此，在這一時期，地方試驗主要表現為地方自主探索，逐漸推動計劃經濟向市場經濟轉型，帶來中國長達 30 年的經濟高速發展和社會巨大進步。

（3）2010— 2019 年：地方試驗再次向以中央設計試驗為主的方向轉變

2010 年以後，地方試驗的類型再次發生變化，地方自主探索的空間有所壓縮，自主探索的動力也有所下降。特別是在 2012 年以後，這種趨勢更加明顯，帶來地方試驗再次向中央設計試驗為主的方向轉變。

通常認為，這一時期地方試驗類型的轉變，與中央政府強調“頂層設計”有關。“頂層設計”最早出現於 2010 年 10 月《中共中央關於制定十二五規劃的建議》，該《建議》首次提出，“更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優先順序和重點任務”。2012 年以後，“頂層設計”開始制度化。2013 年 11 月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“加強頂層設計和摸着石頭過河相結合”。在這一次會議上，決定成立中央全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實。在此背景之下，地方自主探索的空間明顯收窄，地方試驗開始向中央設計試驗為主轉變。

地方試驗的類型發生轉變的一項證據是，2001— 2009 年，地方政府申報“中國地方政府創新獎”的積極性較高，申報項目數總體呈上升趨勢，2010 年以後，地方政府的申報積極性明顯下降，申報項目數逐年減少，25以至於 2016 年以後主辦方不得不停辦。表 1 列出了 2001—2015 年該項評獎歷屆申報項目數：

地方試驗的類型發生轉變的另一項證據是，鬱建興、黃飆發現，為了適應中央和省級政府加強頂層設計的要求，地方政府發明了一種新的試驗方式，即“請示授權”。“請示授權”是指，地方政府提出創新方案，先請示上級政府，獲得正式確認並授權試點之後，再付諸實施。“請示授權”實際上是介於地方自主探索與中央設計試驗之間的一種地方試驗方式，地方政府之所以發明這種試驗方式，顯然是因自主探索受到了約束，自主探索的風險提高了，但又需要解決地方實際問題，而進行的折中處理。上述事實説明，2010 年以後，地方試驗再次向以中央設計試驗為主的方向轉變，地方試驗的功能也轉向主要服務於中央政府的政策目標，其解決地方政府面臨的實際問題的功能有所削弱。

2. 國家適應能力的強弱變化

上述分析表明，1956 年以來，地方試驗的類型發生了兩次顯著變化。在計劃經濟時期，地方試驗以中央設計試驗為主；1978 年以後轉變為以地方自主探索為主；2010 年以後再次向以中央設計試驗為主的方向轉變。由此我們推斷，國家適應能力也經歷了相應的強弱變化：計劃經濟時期，國家的適應能力較弱；1978 年以後，適應能力顯著增強；2010 年以後，適應能力又有所減弱。

上述推斷的結論可以用同時期經濟增長速度的變化做檢驗。國家適應能力的強弱，在很大程度上表現為經濟增長速度的快慢，以及經濟波動的大小。如果國家適應能力較強，政府政策的有效性和靈活性就較高，出現嚴重政策失誤的概率也較低，反映在經濟上，經濟增長就較平穩，增長速度也相對較高。反之，政府政策的有效性和靈活性就將下降，出現嚴重政策失誤的概率也將上升，反映在經濟上，經濟增長的波動就較大，增長速度也相對較低。

依據國家統計局公佈的 1956 年以來歷年 GDP 增長率，我們計算出上述三個時期年平均增長率：1956—1977 年(計劃經濟時期)，平均增長率為 5.2%；1978—2009 年，平均增長率為 9.9%；2010— 2019 年，平均增長率為 7.3%。在這三個時期，計劃經濟時期平均增長率最低，1978—2009 年平均增長率最高，2010— 2019 年平均增長率有所下降。

我們再比較這三個時期經濟增長的穩定程度。計劃經濟時期，經濟增長非常不穩定，出現了三次負增長。一次是 1961 年和 1962 年，增長率分別為–27.3% 和 –5.6%；一次是 1967 年和1968 年，增長率分別為 –5.7% 和 –4.1%；一次是 1976 年，增長率為 –1.6%。這三次負增長都與政策失誤有關。第一次負增長是“大躍進”運動和人民公社運動所導致的結果，第二次和第三次負增長是“文化大革命”運動的後果。與此構成反差的是，經濟體制改革時期不但平均增長率顯著提高，經濟增長也更平穩，沒有出現負增長，絕大多數年份的增長率都在 7% 以上。不過，2010— 2019 年，經濟增長率相比高峯期明顯下降，而且逐年降低，從 2010 年 10.6% 迅速回落到 2012 年 7.7%，到 2019 年僅為 6.1%。

當然，在任何經濟體中，隨着經濟總量持續擴大，經濟增長速度都有自然回落的趨勢。但是，2010 年以後，中國經濟增速回落之大，卻超出了政府和學者的預期，非通常的“自然回落”所能完全解釋。所以，我們認為，2010 年以後經濟增長率顯著下降，至少在一定程度上反映了這一段時期國際和國內經濟環境的變化，以及經濟政策在應對國際和國內經濟環境變化上的有效性有所下降。

因此，上述三個時期經濟增長速度和經濟波動狀況，在一定程度上反映了國家適應能力的強弱變化，即在計劃經濟時期國家適應能力較弱，1978— 2009 年有顯著增強，2010 年以後又有所減弱。這與我們從地方試驗類型的變化所推斷的結論，是基本一致的。

條塊關係與國家適應能力的強弱變化

現在討論國家適應能力發生強弱變化的原因。我們首先指出，韓博天的觀點不足以完全解釋此種強弱變化；然後，我們提出一種補充解釋，即從條塊關係的變化理解國家能力的強弱變化。

(一)地方試驗策略不足以解釋國家適應能力的強弱變化

從韓博天的觀點出發，國家適應能力來源於國家領導人所採用的地方試驗策略。依據這種觀點，如果國家領導人充分採用地方試驗策略，國家適應能力就較強；反之，放棄這種治理策略，或者限制地方試驗的範圍和作用，國家的適應能力就較弱。

當然，地方試驗策略是影響國家適應能力的一個重要因素。然而，這種解釋的侷限之處在於，在 1956 年至 2019 年間，雖然國家領導人的治理方式和治理策略不盡相同，但是都採用地方試驗策略，都強調發揮地方政府的積極性和創造性，都重視地方試驗方法。因此，僅僅考慮國家領導人的地方試驗策略，難以解釋在上述三個時期實際發生的地方試驗類型為什麼有很大變化，因而也難以解釋國家適應能力的強弱變化。

在計劃經濟時期，毛澤東非常重視地方試驗，這是不爭的事實。1956 年，計劃體制建立之初，毛澤東就發現計劃體制的一大弊端是導致中央集權過大，壓制了地方政府的積極性和創造性。為此，他提出一項著名原則——“發揮中央與地方兩個積極性”，在中央統一領導的前提下，擴大地方權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。與這一項原則相結合的，是在工作方法上，毛澤東強調地方試驗的重要性，主張“放手發動羣眾，一切經過試驗”。然而，在計劃經濟時期，地方試驗卻是以中央設計試驗為主，地方自主探索受到嚴重限制，這種結果恐怕不是毛澤東所願意看到的。

1978 年以後，地方試驗策略為鄧小平及其後繼領導人所繼承。鄧小平時代著名的改革策略“摸着石頭過河”，即是充分運用地方試驗方法，推動計劃經濟向市場經濟轉型。2012 年以後，新一屆國家領導人開始強調“頂層設計”的重要性，同時也鼓勵地方政府創新，重視地方試驗的作用，要求把“頂層設計”和“摸着石頭過河”結合起來。當然，對“頂層設計”的強調，在一定程度上限制了地方自主探索。但是，我們所要指出的是，實際發生的地方試驗的類型不是由“頂層設計”所完全決定的，1980 年代的改革就能説明這一點。

1980 年代，中央政府曾堅持“計劃經濟為主，市場調節為輔”，即是在經濟體制改革上提出的“頂層設計”。當時，許多重要的地方創新，都與這一項“頂層設計”相沖突，因此，都是由地方官員冒着政治壓力自發探索出來的。一個典型例子是，1980 年代初，私營企業在部分地區興起，當時，中央政府的政策是嚴厲限制，甚至進行打擊。然而，私營企業卻在地方政府的支持和保護之下發展壯大起來了。到 1988 年，私營企業已在全國各地全面興起，中央政府才原則上承認其合法地位，開始制定管理私營企業的政策和法規。

因此，地方自主探索是否能發生，是否能發揮重要作用，不是由“頂層設計”這一個因素所決定的。更為重要的是，中央政府的“頂層設計”並非固定不變，在 1980 年代，地方官員發起的地方創新，在一定程度上推動了中央“頂層設計”朝着市場化改革的方向演變。這意味着，僅僅考慮中央“頂層設計”這一個因素，不足以判斷地方官員在解決實際問題上所受到的約束程度，也不足以決定地方試驗的類型。事實上，中央對數量龐大的地方官員的指導和控制，是以“條”為主要工具，離開“條”對地方官員的監督和控制，中央難以掌握地方官員的信息，更難以監督他們的行為。因此，地方官員在地方試驗上所受到的約束，以及實際發生的地方試驗類型，既與中央“頂層設計”有關，也與條塊關係有關。

總之，我們不能僅僅因為中央領導人倡導地方試驗、鼓勵地方創新，就認為地方自主探索一定會發生，或者一定會發揮重要作用；同樣，我們也不能僅僅因為中央領導人強調“頂層設計”與“摸着石頭過河”相結合，就認定地方自主探索一定難以發生。地方自主探索是否會發生，還與條塊關係有關。如果“條”掌握了較多的資源，對地方政府擁有較大的監督權和控制權，即使中央領導人鼓勵地方創新，地方自主探索也將受到“條”的較多限制，事實上難以發揮較大作用。這是計劃經濟時期地方試驗策略成效不彰的原因，也是 2012 年以後地方自主探索再次下降的一個原因。反之，如果“條”對地方政府的監督和控制較弱，即使中央有明確的“頂層設計”，地方自主探索也有可能發生，並且發揮較大作用，這是 1980 年代的改革經驗。

(二)條塊關係與國家適應能力的強弱變化

許成鋼曾指出，1989 年之前，蘇聯和東歐社會主義國家也採用地方試驗方法改革計劃經濟體制，但是都失敗了。為此，他提出一個問題：是什麼條件使得中國的地方試驗策略取得了成功？

許成鋼提出了兩個條件：第一，地方政府擁有相當大的自主權和其控制的資源，有能力發起和組織地方試驗；第二，一個地區（省或市）在經濟管理、社會管理和公共事務上具有相對獨立性，即使試驗失敗，也不會對其他地區造成嚴重影響。

實際上，許成鋼是從中央與地方關係的角度考察地方試驗的體制基礎，但是，他忽略了中央與地方關係的一個重要組成部分，即條塊關係。本文所謂“條塊關係”，是指在中央統一領導之下，行政權力在“條”(中央部委)與“塊”(省及省以下地方政府)之間的配置關係，表現為“條”與“塊”之間的監督與被監督關係，或控制與被控制關係，或協助與配合關係等。引入條塊關係之後，我們有必要指出，許成鋼提出的第一個條件就需要加一個補充條件，即只有在“條”(中央部委)相對“塊”(省及省以下地方政府)較為弱勢的條件下，地方政府才可能擁有相當的自主權，也才有能力相對獨立地發起和組織地方試驗。反之，如果“條”相對於“塊”較強勢，即使中央賦予地方政府較大的經濟和行政管理權，地方政府也將受到“條”的較多限制，地方試驗策略的有效性將受到削弱，並進一步削弱國家的適應能力。

因此，我們認為，1956 年以來，國家適應能力的強弱變化，除了受到中央領導人的地方試驗策略的影響之外，還受到條塊關係的影響。具體而言，如果條塊關係表現為“條”對“塊”的監督和控制較弱，“塊”相對強勢(所謂“條弱塊強”)，那麼，地方試驗策略就較為有效，地方自主探索也將發揮較重要的作用，由此帶來國家適應能力也較強；反之，如果條塊關係表現為“條”對“塊”的監督和控制較強，“塊”相對弱勢(所謂“條強塊弱”)，那麼，地方試驗策略的有效性就受到削弱，地方自主探索的作用受到抑制，帶來國家適應能力也較弱。

上述觀點能夠得到當代中國條塊關係演變事實的支持。曹正漢、王寧分析了 1949— 2019 年中國條塊關係的演變，他們發現，在這 70 年間，條塊關係可以劃分為四個時期，即“以塊為主”時期(1949— 1954)、“條強塊弱”時期(1955— 1979)、“條弱塊強”時期(1980— 2003)、向“條強塊弱”演變的時期(2004— 2019)。其中，最近一個時期，即向“條強塊弱”演變的時期，主要發生在 2012 年以後，其標誌性事件是中央對紀檢監察系統實行一體化改革，在紀檢監察系統內強化垂直管理，使得“條”(紀檢監察系統)對地方官員的監督和控制大為強化，改變了前一個時期“條弱塊強”的格局，使得條塊關係轉向“條強塊弱”。因此，就我們所考察的 1956— 2019年這一段時間而言，曹正漢、王寧所揭示的條塊關係的演變，與我們所討論的國家適應能力的強弱變化，表現出高度對應關係(見表 2)。

表 2 説明，條塊關係的特徵與國家適應能力的強弱高度相關：“條強塊弱”時期，國家適應能力相對較弱；“條弱塊強”時期，國家適應能力也相對較強。我們將進一步論述，這兩者之間的相關性不是偶然的，而是有着內在的因果聯繫。

(三)條塊關係影響國家適應能力的原因

為什麼在“條強塊弱”時期，國家適應能力較弱，而在“條弱塊強”時期，國家適應能力卻較強？其原因在於條塊關係的特徵影響到地方試驗的類型。

當然，地方試驗以何種類型為主，與中央領導人的地方試驗策略有關。如果中央領導人傾向於中央設計之下的地方試驗，那麼，這將影響到地方官員的行為，對地方自主探索具有一定的約束作用；反之，如果中央領導人傾向於地方自主探索，也將影響到地方官員的行為，對地方自主探索具有激勵作用。但是，無論屬於哪一種情況，實際發生的地方試驗偏向於哪一種類型，都不是由中央領導人的地方試驗策略所完全決定的。其原因是，從中央領導人的地方試驗策略，到地區層面實際發生的地方試驗，必須通過中間環節，即“條”對“塊”的指導、監督和控制，才能產生影響。因此，實際發生的地方試驗屬於何種類型，既與中央領導人的地方試驗策略有關，還受到條塊關係的影響。也就是説，即使中央採用同一種地方試驗策略，如果條塊關係不同，其對地方試驗的影響也不一樣。

具體而言，在“條強塊弱”時期，由於“條”掌握了較多的資源和較大的監督權力，“條”通常能控制或直接影響地方試驗的設計，在這種情況下，中央設計的地方試驗更容易推行，而地方自主探索則受到“條”的較多限制，難以開展。因此，在“條強塊弱”時期，無論中央領導人傾向於何種地方試驗策略，實際發生的地方試驗將偏向於“中央設計的地方試驗”。反之，在“條弱塊強”時期，“條”對“塊”的控制力較弱，難以控制和影響地方試驗的設計，地方自主探索有較大空間。在這種情況下，無論中央領導人傾向於何種地方試驗策略，實際發生的地方試驗都可能偏向於地方自主探索。這意味着，即使中央領導人採用同樣的地方試驗策略，如果條塊關係變了，如從“條弱塊強”轉向“條強塊弱”，地方試驗的類型也將發生相應變化，即從地方自主探索為主向中央設計試驗為主轉變，從而帶來國家適應能力的強弱變化。

上述觀點仍然留下一個疑問：1956— 2019 年，條塊關係發生了兩次重大變化，但是，我們又認為，中央領導人的地方試驗策略沒有大的變化，這兩者之間是否存在矛盾？這一疑問主要體現在 2012 年以後，條塊關係從“條弱塊強”轉向“條強塊弱”，意味着中央賦予“條”較大的監督和控制地方官員的權力；同時，我們又強調中央領導人繼續採用地方試驗策略，意味着中央繼續向地方政府賦予較大的行政管理權和經濟管理權。這兩種看似矛盾的授權，能夠同時發生嗎？對於這一疑問，我們認為，在一種情況下，即在中央領導人需要鞏固政權、加強政治安全之時，這種看似矛盾的授權就有可能發生。此時，中央需要地方政府做更多的事情、承擔更多的責任，因此，需要實行較大的地方分權，鼓勵地方創新；同時，也需要加強對地方官員的政治控制，確保地方領導人服從中央，因此，需要賦予“條”較大的監督權和控制權。由此形成如下結果：雖然中央繼續採用地方試驗策略，鼓勵地方創新，地方政府在名義上也擁有較大的行政管理權和經濟管理權，但是，由於“條”掌握了對地方官員的較強大的監督權和控制權，地方自主權事實上受到削弱，地方自主探索的動力也隨之下降了。

結論與討論

韓博天認為，中國的適應能力來源於國家領導人採用的地方試驗策略。我們則指出，這種觀點是片面的，需要修正。我們認為，國家適應能力的強弱，不僅與國家領導人採用的地方試驗策略有關，還受中央與地方關係的影響，特別是受條塊關係的影響，原因是條塊關係影響到地方試驗策略的有效性。我們進一步論證了，只有在“條弱塊強”時期，國家領導人的地方試驗策略才能有效地激發地方自主探索，相應地，國家適應能力才比較強；而在“條強塊弱”時期，地方自主探索受到“條”的較多限制，地方試驗策略的有效性也受到削弱，帶來國家適應能力相對較弱。因此，即使國家領導人採用相似的地方試驗策略，如果條塊關係發生重大變化，也將導致國家適應能力的強弱變化。最近 60 多年，中國條塊關係的演變與國家適應能力的強弱變化，為我們的觀點提供了經驗依據。

我們的觀點的意義是，國家適應能力依賴於兩個條件：一是中央政府採用地方試驗策略，鼓勵地方創新；二是適宜的、穩定的條塊關係，即保持“條弱塊強”的格局，避免形成“條強塊弱”。然而，當代中國的經驗表明，採用地方試驗策略容易，保持適宜的條塊關係卻很難。這是我們對韓博天的觀點提出批評和修正的原因，希望引起學者們關注和思考。