蘭順正：立法限制總統戰爭權？特朗普有的是辦法化解

【文/觀察者網專欄作者 蘭順正】

前一階段，美伊之間刀來劍往，讓兩國關係一度逼近戰爭的邊緣，也將全世界驚出了一身冷汗。現在形勢雖有所緩和，但也引發了各界對於此次危機起因以及如何防止類似事件再次發生的思考。

立法約束總統“點火”

眾所周知，正是由於美國總統特朗普一意孤行對伊朗“聖城旅”前指揮官蘇萊曼尼將軍進行清除行動，才導致中東形勢在突然間急轉直下。有分析指出，特朗普不惜在中東“點火”的目的，是為其在今年的大選造勢。

《華盛頓郵報》6日稱，特朗普利用謀殺蘇萊曼尼轉移了國內民眾對總統彈劾案的注意力。根據美國政治評論網站“RealClearPolitics”收集的最新數據顯示，6日特朗普的平均支持率達到45.2%，達到自2017年2月以來的最高點。

而美國全國廣播公司（NBC）也發文稱，歷史證明這一招是有效的，1962年古巴導彈危機，肯尼迪總統的支持率從61％上升到74％，而在1991年的海灣戰爭中，老布什總統的支持率從59％飆升至89％。

對於特朗普的冒進，被迫跟着坐了一回“過山車”的美國政界開始做出反應。當地時間9日下午，美國國會眾議院通過了一項民主黨人主導的涉戰爭權議案，要求總統終止在針對伊朗政府或其軍隊的敵對行動中使用美國武裝力量，除非國會已經宣戰或頒佈了相關法律授權，又或者根據1973年《戰爭權力法案》要求，對武裝部隊的這種使用對於防止針對美國領土、財產、武裝部隊的迫在眉睫的攻擊是必要的。不難看出，眾議院通過該議案的目的，就是希望能夠限制總統對外發動戰爭的權力，以防止特朗普今後為了一己私利就將整個國家拖入戰爭。

理想很美好，現實很困難

不過該議案看似美好，但深入分析的話，會發現能夠起到的作用並不大。

在美國國內，總統和國會圍繞“宣戰權”的爭奪由來已久。根據《美國憲法》，總統是武裝部隊的總司令，享有軍隊最高指揮官的權力和義務，但是宣戰的權力由國會掌握。

事實上，總統在“宣戰權”方面往往處於強勢地位，美國歷史上的多次對外用兵，經國會宣戰的只是極少一部分，絕大多數都屬於總統先斬後奏（如朝鮮戰爭、越南戰爭等），並且事後沒有受到追責。

在好不容易掙脱越戰這個“泥潭”以後，國會意識到不能讓自身總是處於被動局面而放任總統權力擴大，因此在1973年，美國國會提出限制總統對外出兵作戰權利的《戰爭權力法案》（Power Of War Resolution）。

該法案的主要內容是：當美國受到攻擊或者受到嚴重威脅時，總統決定向外國派遣軍隊前必須要得到國會的授權。《戰爭權力法案》要求總統必須在軍隊投入戰鬥48小時以內向國會作出報告，法案還禁止沒經國會授權在國外駐紮軍隊60天以上，到期時需要在30天內撤離。

《戰爭權力法案》確實對此後的總統對外動武產生了一定的約束，因此在此次美伊危機中，美國眾議院也希望能夠立法以限制特朗普的權力，可在實際操作中，這樣的想法有些可望而不可即。

一方面該法案要獲得通過困難重重。按照美國憲法，一項法案在國會只要有超過半數票支持就可以獲得通過，但是國會的提案必須由美國總統簽署方可生效，總統對此有否決權，而國會要推翻總統的否決需要分別在眾議院和參議員獲得三分之二的支持。當年尼克松總統就對《戰爭權力法案》予以否決，不過該否決被參眾兩院以超過三分之二的票數推翻，才最終成為了美國法律。

但目前美國國會內部對於是否應該限制總統權力一事的意見並不一致。民主黨方面批評特朗普政府在最新一輪美伊衝突升級中缺乏有效戰略，且沒有向國會提供充分信息。共和黨議員卻普遍為特朗普政府對蘇萊曼尼的打擊行動辯護，還稱企圖限制總統權力的決議“毫無意義”，反而會削弱特朗普作為三軍統帥的權威。

因此該議案在國會被通過的可能性並不被看好，即使勉強達到二分之一，特朗普也會動用自己的總統否決權，屆時國會很難獲得三分之二的票數來推翻否決。如在去年，美國參眾兩院也曾通過一項涉戰爭權力的決議案，要求限制美國對也門內戰的軍事支持。特朗普最終否決了該決議案，參眾兩院也未有超過三分之二的支持票以推翻該否決。

另一方面，即使該法案奇蹟般的獲得通過，身為總統的特朗普也有不少方法可以規避其約束。

首先就是以反恐的名義。在9·11事件以後，空前高漲的復仇心理讓美國政界放低了對外用兵的政策門檻，當時參眾兩院幾乎一致通過了一項聯合決議，授權總統“對那些他確信籌劃、批准、從事或支持了2001年9月11日發生的恐怖主義襲擊的國家、組織或個人動用所有必要和適當的武力”。在2002年10月10日，參眾兩院分別以多數票通過了《2002年授權對伊拉克使用武力決議案》，該法案對動武的方式、動武的目的和宣戰的時機三個方面不加任何限制。

這些都賦予了總統在反恐戰爭中靈活動用武力的權力。在此次刺殺蘇萊曼尼後，特朗普就在發表全國講話時將其冠以“世界頭號恐怖分子”的名號，言下之意就是自己的行為屬於反恐範疇，不是對伊朗宣戰，因此不受相關法律制約。

其次是藉口戰爭的急迫性。不可否認，戰爭是一種特殊的國家行為，由於事關國家核心利益，因此有時需要迅速做出政治決斷，並高度保密。所以在面臨戰爭時總統應該擁有高度集中的權力，才能迅速、高效地做出戰爭決策。這一點與處理國家內政時所要求的民主、公開有着巨大區別，而美國的三權分立、權力制衡更是以犧牲決策靈活性和效率為代價的。

因此美國總統可以用“戰場形勢瞬息萬變”、“來不及層層請示”為由，獨立調動國家武裝部隊而不通過國會。此次特朗普還稱“最近幾天，他（蘇萊曼尼）計劃對美國目標發動新的攻擊，但我們阻止了他”，明顯是以時間緊迫來作為自己私自行動的藉口。

另外，總統還有一個“壓箱底”絕招，那就是“緊急狀態權”。國家緊急狀態通常是指危機之下，政府採取一系列特殊舉措，在全國或地方實行的一種臨時性的嚴重危急狀態。

1976年，時任美國總統福特簽署了《美國全國緊急狀態法》，根據該法，美國總統有權宣佈國家進入緊急狀態，而國會在此時對總統的干預能力相當有限，一旦國家進入“緊急狀態”，總統將擁有至少136項法定緊急權力，其中就包括向海外派兵。

在2019年2月15日，特朗普就曾以南部邊境存在安全和人道主義危機為由，宣佈美國進入國家緊急狀態，進而使用危機處置權重新規劃聯邦資金的用途。所以不能排除今後特朗普會用“緊急狀態權”為自己在海外用兵開路。

綜上，鑑於美國國內的政治現狀，希望通過立法來限制特朗普在對外用兵上的“任性妄為”並不靠譜。

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