呂德文：地方主官不能只是行政專家，還要有政治擔當

【文/呂德文】

**現代城市治理，某種意義上都進入了嚴重依賴專家系統和一系列專業知識技術的狀態。**從現代城市的起源看，公共衞生很早就是核心的市政職能。現代醫療衞生和防疫，是一個典型的由專家及現代知識構成的系統。在政府履行防疫職能的過程中，專家和顧問的意見具有關鍵作用。之所以如此，是因為市政系統在一定意義上也具有了專業化特徵。他們是普遍意義上的行政專業人才構成的整體，行政長官往往是行政專家，很難説是政治家。換言之，地方主官可能對政府系統內部的運作和常規程序較為熟悉，但未必能夠應付複雜的社會訴求，不一定能夠解決政治合法性問題。

武漢是中部地區的科教文衞中心，衞生防疫方面的技術和人才儲備是比較充足的。並且，武漢市的行政效率並不低。這些年，武漢的城市建設突飛猛進，城市治理水平也在迅猛提高。經過“滿城挖”的時代，武漢已經告別了過去的“大縣城”綽號，實現了治理迭代。理論上，武漢市是有較強的能力應對這次肺炎疫情的。

然而，疫情的擴散卻表明，武漢市的應對並不盡如人意，進而遭致了輿論的廣泛批評。以至於，武漢市市長周先旺1月27日在接受央視專訪時表示，只要是有利於疫情控制，他和市委書記願意革職以謝天下。那麼，如何理解基礎能力不差卻未及時轉化為治理效能這一悖論？

**在一般意義上，官僚系統是“無人統治的系統”，其常規運轉是按照專家設定的程序進行的。**因此，疫情防控不力，很大程度上源自於官僚系統的失靈。官員要負多大責任，前提在於理清官僚的主觀能動性和官僚系統常規性之間的關係。

以1月23日決定封城之日作為時間節點，武漢的肺炎疫情防控存在兩個明顯不同的階段。**前一個階段是常規防控階段，武漢市政府並未動員官僚體系，更未動員社會。**在官僚體系內部，只是增加了疫情防控的責任，如衞生部門加強了疫情監測，市場監管部門封閉了感染源（華南海鮮市場），公安部門則打擊了8名造謠者。在對社會的溝通上，始終以維護社會穩定避免社會恐慌為政策目標，強調疫情可防可控。**而後一個階段是運動式治理階段。並且，“運動”的程度直接提升到最高級別：戰時體制。**這意味着，城市運轉以疫情防控為中心，重新組織了官僚系統，並有極強的管控社會的特點。戰時體制的突出特點是，治理目標單一化，官僚體系軍事化，市政權力集中化。

在中國的災害治理史上，災害治理通常以“運動”的形式出現。然而，“運動”可否成功，卻是建立在一系列技術條件和主觀能動性基礎之上的，是以官僚體系長期保持準備狀態為前提的。這就意味着，官僚體系何時進入“運動”狀態，是地方主官在綜合衡量各種技術條件及權衡多種治理目標的情況下出現的。迄今為止，湖北省和武漢市的主要官員所遭遇的批評，歸結於一個原因，就是沒有及時宣佈進入災害治理的“運動”狀態。

關鍵之處在於，技術並非萬能，專家系統並不能代替政治決策。12月30日，武漢市在發現新型冠狀病毒後，國家衞健委高級別專家組就進駐武漢。專家雖無法替官僚系統做決策，卻對決策產生了關鍵影響。從科學角度看，專家組一直強調人類對新型冠狀病毒的認識還非常有限，但專家組根據臨牀案例，前期給出的意見是可防可控；一直到19號鍾南山等專家去武漢之前，專家組都不能確定新型冠狀病毒會人傳人。在這種技術條件下，行政主官做出保守或激進的選擇，其實都是合理的。保守一點的話，把疫情想得樂觀一點，官僚體系就按常規運作，按照疫情發展的情況調整策略。激進一點的話，就把疫情想得壞一點，早一點調動官僚體系，即便不直接進入“運動”狀態，怎麼着也得進入半運動狀態，所謂的“外鬆內緊”就是這個意思。

非常遺憾的是，武漢市選擇了一個最為保守的方案。客觀上，官僚系統有其惰性，並不願意輕易改變其常規運作，這是地方主官不願意輕易進入“運動”狀態的潛在原因。但更重要的原因是，臨近春節，這是一個非常重要的社會時間。眾所周知的是，這個時間節點既是普通市民歡樂祥和的時刻，亦是地方兩會等舉辦的重要時刻。事後，廣受批評的幾件事都和這個特殊的社會時間有關。比如，百步亭社區舉辦萬家宴、省委省政府舉辦團拜會、春運開始卻不採取必要措施、兩會期間疫情信息公佈不及時。從常規視角看，這些活動看似簡單，但無不具有特殊的象徵意義。要取消這些活動，市委市政府是需要特定的合法性理由的。更重要的是，如果在沒有説得過去的理由下貿然取消這些活動，怕是會與當時的政府穩定為主的政策目標相背離，從而引起不必要的聯想和恐慌。

事實上，取消公眾聚集活動、採取適當的人流管控措施、及時公佈疫情信息，這都是官僚體系“運動”的應有的題中之義。只不過，武漢市是一個千萬人口級別的特大城市，有五百萬流動人口，真要採取斷然措施，顯然不是市一級可以決定的。這其實是很考驗地方主官的主觀能動性的。如果地方主官的主觀能動性較強，怕是不需要啓動“運動”狀態，也是有足夠的政策工具來採取預防措施的。比如前期的宣傳全面傳達專家的意見，把不能排出新型冠狀病毒人傳人的信息有效傳達到社會，並在火車站配以體温測量，就可以在維護社會穩定和預防病毒傳播這兩個政策目標之間找到平衡點。

1月23日，武漢宣佈“封城”，這多少有點讓人愕然。一方面，這一舉措極其罕見，千萬級人口的城市“封城”，更是人類史上未出現過的；另一方面，哪怕是在確定可以人傳人之後，之前的宣傳導向也一直是避免恐慌，專家組也僅僅是建議外面的人最好不要到武漢，武漢的人如無特殊情況也不要出去。但無論如何，這一決策有點出乎意料，官僚系統從常規狀態直接進入“運動”等級最高的戰時體制，出現一些問題，也是預料之中的事。比如，預期中的恐慌如約而至，封城決定後的一早，超市出現了搶購；加油站人滿為患。乃至還有不少私家車“逃離”武漢。更為麻煩的是，十萬感冒患者蜂擁而至醫院，導致醫療資源嚴重不夠，至今未能徹底解決這一問題。可以説，幾乎每一個封城措施，都帶來了一些潛在問題。究其原因是，“戰時體制”和城市有機體之間存在天然矛盾，彌合這一矛盾，不僅需要體制之完善，亦需要市民生活方式的轉變。對此，武漢市顯然沒有做好充分準備。

“封城”的決策和之前的決策之間，存在明顯的“間斷”特徵。合理解釋是，這是因為決策環境和政策目標發生了根本轉變。專家組的專業判斷已經較為明確，人傳人是可能的，且明確建議要適當隔離傳染源。這就意味着，防疫的政策目標亦從單一的維護社會穩定轉向不惜一切代價防止疫情擴散。甚至於，決策的主體也可能發生了改變。

不過，**幸運的是，隨着“運動”狀態的激活，官僚體系的效率正在快速提高，防疫資源在不斷充實；官僚系統“無人統治”的缺陷也在迅速改善，地方主官頻頻與大眾見面。**我們相信，隨時處於準備狀態的市政體系一旦運動起來，專家系統也會有準確定位，其治理效能必定會發揮出來。

本文轉載自“探索與爭鳴”微信公眾號，原標題為《“無人統治”的系統：武漢疫情防控問題何在 | “封城”現場直擊①》。