強舸：弱地方政府不是弱在沒有自由裁量權，而是……

【文/觀察者網專欄作者 強舸】

一、改進的重點應是治理體系還是治理能力？

2019年10月，以“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”為主題的十九屆四中全會召開。今年1月，新型冠狀病毒疫情爆發，無疑是對國家治理體系和治理能力的重大考驗，也確實暴露了不足。因此，我們必然會思考如何就此事有針對性地推進國家治理體系和治理能力現代化。

需要注意的是，治理體系和治理能力是不同的。目前已有思考更多是反思治理體系（通俗的説就是“體制”問題），例如有文章將湖北疫情處理不當歸因於“弱地方政府”，認為習慣聽中央命令的湖北缺少權力也不知道如何應對疫情。因此，要避免類似情況，中央就應該賦予地方政府更多自由裁量權。抽象歸類，這是在討論“央地關係”，提出的方案是改革國家治理體系的基礎性結構。

然而，這個分析無論是在理論上還是事實上都存在重大漏洞。從理論上來説，政府能力強弱有很多衡量指標，例如財政能力、掌控能力、動員能力、發展能力、強制能力等等，但與自由裁量權並無直接對應關係。

西方國家大多是地方分權治理模式，地方政府權力並不來自中央政府而是選民直接授予，所以自由裁量權非常大，例如我們就經常看到美國州政府硬懟美國總統的場面，但是不論中外學界，從未認為擁有極大自由裁量權的西方國家地方政府是強政府。不少照搬西方模式的亞非拉國家，地方政府更是弱的一塌糊塗。

湖北省委書記蔣超良出席發佈會並鞠躬致歉

從事實來看，湖北省特別是武漢市政府也絕不是所謂的“習慣性地接受中央指揮”。例如，近年來武漢經濟發展的成功案例“光谷”（高科技產業）顯然不是中央指揮的結果，而是武漢自身戰略選擇、產業政策殺出的一條血路。

同樣，前些年武漢一直處於“滿城挖”狀態，大規模城建既需要極強的融資能力（武漢地方債務在全國排名靠前，而中央這些年來雖然並未明令禁止地方舉債，但一直強調要控制地方債務，因而武漢債務擴張本身就體現出了地方政府面對上級時的充分自主性。若論政府能力，這也比預算硬約束的西方國家地方政府強得多），又需要在面對社會不滿時有執行方略的足夠定力（前些年武漢市民一直對“滿城挖”頗有意見，“滿城挖”造成的交通等困難也很多，但武漢政府依然堅決的推進了城市規劃。這兩年武漢市民反倒對當初“滿城挖”正面評價越來越多）。

這些舉措使得武漢成為中西部城市競賽的領先者，這些成績絕不是提線木偶能做出來的。我想，即使要為地方政府辯護，也不能就此反過來徹底否定地方政府這麼多年的真實成績吧。

即使在武漢封城後，雖然陸續出現了很多問題，但總體來看，面對上千萬人的超大城市，武漢政府運轉依然是有效的，絕對不弱。浙江、廣東、四川、河南等省表現的更是可圈可點。由此可見，當下國家治理體系本身是有效的、能夠應對疫情的。

但是正如四中全會指出的，治理體系有效運轉有賴於治理能力，這次疫情確實反映出一些地方運轉治理體系的能力存在不足，未能讓體系在第一時間就發揮應有作用。疫情不等人，這一耽誤就造成了重大損失。因此，在這次疫情應對上，需要反思的不是央地關係，甚至自廢武功。如果中國不是中央集權的單一制國家而是地方分權甚至聯邦制國家，沒有全國一盤棋的統一部署，這次疫情應對特別是20日之後的應對，恐怕遠不如目前表現。

就我個人經驗來説，去年以來我在貴州一個縣裏掛職，21日、22日我們還在部署春節各項慶祝工作，幹部們都處於即將過年的放鬆心情中（貴州22日確診了第一例）。23日略有過渡，24日（除夕）、25日（初一）就180度大轉彎，衞生系統以及全縣絕大多數副科級以上領導幹部都停止休假，投入防疫工作。效果也非常明顯，23日就把所有在湖北上學返家的學生排查完畢，25日完成了其他務工人員的排查工作。

雖然當時還沒有發現感染病例，但一向心大的我縣羣眾的警惕性也很快提升了，22日大街上還很少看到戴口罩的，23日下午藥房裏就開始排隊買口罩了（隨後鄉鎮、社區、村組織了口罩分發），26日就很難看到不戴口罩的人了（24、25日我按原計劃外出過年，不知道具體情況）。農村效果更為明顯，以往過年農村最大最多的娛樂活動就是打麻將，24、25日還比較普遍，26日之後就很少了，即使打也是一家人湊桌，少有以前最常見的串門打了。

順便多説一句，這兩天有不少朋友知道我初二就返回掛職地後，紛紛表揚我敢擔當、勤政為民。對此我實在不敢當。我之所以回來，首要原因是我原計劃是去雲南旅遊過年，但因為疫情，大年初一景區就全部關閉了，我只好回來。而且，作為掛職幹部，平常能做些貢獻，但在這種重大突發事件面前是“多一個不多，少一個不少”。回來這些天我也只是幫了些小忙，縣裏多數同志比我辛苦太多。

二、需要提升的能力

1. 敢於擔當，各盡其責

對於誰該承擔延誤疫情的責任。最初輿論矛頭大多指向地方政府，後來武漢市長接受央視採訪以及國際學術期刊發表相關論文後，輿論焦點又轉向了國家疾控中心。不過，又有人提醒，雖然《傳染病防治法》規定發佈疫情權力在國家衞生部門，但是早在2006年國家衞生部門就通過部門法規形式將這項權力授予了省級人民政府。總之，爭論甚多。對外人來説，這件事畢竟太複雜，很多情況至今不為人知，處於羅生門狀態，現在就下定論為時尚早，找出靶點並不容易。

但是，從整體上看，這麼大的事件發生，顯然很多地方都出了問題，而不會只是一個環節有偏差，其他所有環節都是盡職盡責。

例如，即使疫情不能發佈，並不等於法律禁止地方政府或醫療機構在地方兩會期間發佈病例通報，否則地方政府從12月起就已經違法了，更不意味着需要把疫情當作輿情來處理。1月23日武漢封城當然不是地方政府就能作出的決定，但是查封可能的傳染源海鮮市場、取消大型聚集活動並不需要啓動疫情響應，也不是中央政府的權限範圍。對具體承擔治理任務的人或部門來説，好的治理能力至少是先做好自己的事，而不是互相等着看，“反正你也沒幹好，所以我就沒責任”的邏輯是不成立的。

最後，1月30日突然出現的鋪天蓋地對疾控中心主任高福院士“只知道發論文”的指責，我覺得在邏輯上至少有兩個漏洞。第一，從個人層面來説，雖然這些年科研量化考核導向確實有些問題，但是最有論文發表動力的是我們這種職稱乃至各種人才工程還沒評完的中青年科研人員，一篇頂級期刊論文意味着很多好處。但是，高福已經是院士了，在國內已經是徹底到頭了，在國際上好像也沒有衝擊諾貝爾獎的機會，所以即使是頂級期刊論文對他也沒有激勵作用，而且這篇論文他即非第一作者，也不是通訊作者。

第二，從機構層面來説，疾控中心當然有不少和我一樣想發論文的中青年科研人員（例如這篇論文的眾多共同第一作者們），但是他們權力是很有限的，而且發佈疫情和發表論文並不衝突。與復旦大學和南開大學兩名教授在此次疫情上的論文發表爭議不同，向全社會發布疫情、啓動應急響應（20日之後的情況）並不涉及研究的原始數據（病毒結構、特性等等），完全不用擔心數據被別人搶走。而且，從我國政府層級結構來説，我也不相信一向弱勢的、僅有廳級級別的國家疾控中心有壓制省級、副省級地方政府的能力。疾控中心肯定有沒做好的地方。但是，指控這些科研人員為了發論文，就不顧人民死活，恐怕是聯想過度的。

2. 幹部隊伍

另一個問題，這次疫情暴露出一些幹部能力不能勝任國家治理現代化要求。例如，1月30日剛剛發生的黃岡市衞健委主任唐志紅面對國家督察組對“醫院有多少牀位”等（對她這個崗位來説的）基礎常識都一問三不知。略微讓人欣慰的是，她被火線免職了。由此需要思考的是，這樣的幹部是怎樣被選上來？

原黃岡市衞健委主任唐志紅面對督查組詢問，一問三不知

對此，我看網上有不少言論都去懷疑她有關係、有人提攜。但是，從她的簡歷來看，顯然不是有關係的人。簡歷顯示，唐志紅在2005年就擔任副處級的黃岡市檔案局副局長（從副科的麻城法制辦副主任到副處的黃岡市檔案局副局長，應該是公選的結果，她的學歷背景放在當時還是很有優勢的。但是這種越級提拔確實存在諸多問題，因此在最新的《黨政領導幹部選拔任用條例》中已經明確禁止了），2006年交流到黃梅縣擔任副縣長。當時，她剛剛30歲出頭，又是女幹部，年輕女幹部在基層是很緊缺的。真要是還有關係加持，不至於到2017年才晉升正處級的黃岡市衞計委主任。相反，她的提拔反映出一些地方幹部工作中存在另一個導向有問題的非正式慣例——“某某副處都幹了十幾年了，也該給解決正處了”，於是就找了衞健委主任這個崗位給她解決。

在地方政府中，雖然教育、衞生都是大系統，兩者加起來佔了財政供養人員三分之二以上的比例；但是，從治理角度看，往下，有院長、校長等專業人士負責日常運轉，往上，衞生系統的大任務（醫改、新建醫院、佈局調整等等）都是由黨委政府總體把控甚至直接操刀。因此，衞健委常被視為不太重要的部門，可以用來安排幹部。安排的幹部即使能力不足，平常也不會出什麼問題，但在重大突發事件面前，將帥無能，就很容易拖累三軍了。

進一步而言，十八大以來，中央着力強調“推進探索構建幹部能上能下機制”，針對的就是這樣一個問題：如果沒有貪污腐敗，現在幹部上了就很難下去。例如，唐志紅是被“免職”。在幹部工作中，“免職”屬於組織調整，是中性操作，不是紀律處分。她的正處級別依然在，因此“免職”之後，地方黨委還得想辦法給她重新安排個崗位，比如去個更冷門的部門當保留正處級的副職，可是再冷門的部門也是有工作職責的。即使最差，按慣例也要給她安排個一級調研員（對應正處）的非領導職務，這可能不會影響具體部門工作，但是會佔用黃岡市總體的領導職數編制，影響更有能力的幹部提拔。

最後，在這次疫情中，我看到很多人同情唐志紅以及其他一些人，覺得他們是運氣不好、倒黴，如果不碰上疫情，就能繼續歲月靜好到退休，甚至步步高昇。這“同情心”氾濫的有點過頭了吧。與其同情唐主任和其他人，還是多同情同情疫情中的死者、患者以及生活工作也都被嚴重影響的我們自己吧。

領導幹部這個崗位本身就是要承擔很多風險的，有的事可能永遠不發生，但發生了就是要承受，沒什麼好抱怨運氣的。如果不想承擔風險，就不要當領導幹部，好好做個鍵盤俠，歲月自然會一直靜好。我一直認為，知道自己不行就不上，安心做個鍵盤俠並沒有什麼丟人的。相比之下，對社會更是有益的。

三、治理體系需要改進的兩個細節

從這次疫情發展看，我們的公共衞生應急機制也有兩個需要改進的環節。

其一，疾控系統的人員配備和專業隊伍建設。由於我們在三、四十年前就全面消滅了鼠疫、霍亂、血吸蟲等流行病，非典疫情也已經過去了十七年，因此現在對待疾控工作確實存在鬆懈問題，許多地方都不重視疾控系統的建設，甚至考慮在機構改革中讓醫院或衞生主管部門合併掉機構系統，以省出編制。

這一問題在基層尤為明顯。例如，前不久我調研的一個縣級疾控中心，人員平均年齡超過50歲，53歲的主任是單位裏最年輕的男職工。自從2003年非典疫情以後，該單位已經17年沒有進過新人了，本科以上學歷的職工屈指可數。這種情況不是特例，在縣一級應該是比較普遍的。

這種人員結構和知識儲備應對大的疫情顯然是很大的挑戰。某種程度上，我們還要慶幸本次疫情是發生在武漢這個中心城市。如果最先發生在某個縣城，恐怕發現的會更晚。

其二，應急管理。隨着國家發展，應急管理對現代社會特別是對中國這個超大型國家越來越重要。因此，十九屆三中全會專門作出了組建從中央到縣級應急管理系統的改革方案。但是，現在我們的應急管理系統是以原來的安全生產系統為主組建的（過去武警的消防、森林等部隊雖然整建制劃入，但依然保持獨立運作），絕大多數地方應急管理部門的主要任務依然是礦山安全。所以，現在應急管理部門的職責特性和能力特長，都是處理並不會影響社會整體運行的突發事件（最多的就是煤礦事故）。面對涉及全社會整體運行的公共衞生事件時，就明顯力不從心了。

因此，今後應急管理系統需要大力加強自身應對影響社會整體運行事件的能力。具體來説，其一，疫情本身仍然是要由衞生系統負責，保證應對的專業性；其二，應急管理重在保障運行，統籌協調醫療物資、生活物資、道路交通、宣傳普及、社會情緒等等。

在這次疫情中，除湖北外，大多數地區的應急保障都是平穩有序的，但是要看到，這是在動員了整個黨政系統前提下做到的。能將整個黨政系統都投入到應對疫情這一項工作上，很大程度上是受益於春節假期，多數黨政機構在這期間本來就沒有工作，因此只要讓幹部停止休假就行了。但是，在非假期，如果還是需要讓大多數幹部都放下本職業務工作來處理應急事務，恐怕會引起更多連鎖的治理問題。

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