劉炳輝：新冠肺炎疫情背後的大流動社會——中國近三十年是如何治理的？

【文/觀察者網專欄作者 劉炳輝】

2020年的新型冠狀病毒肺炎疫情可謂“超級疫情”，其快速傳播首先當然是病毒本身的特性（傳播性強、潛伏期長、潛伏期依然有傳染性等），但能夠十餘天功夫擴散到全國並引起滔天巨浪，根本上來説還是社會的結構和運行出現了前所未有的鉅變，中國歷史上從來沒有一場疫情以如此短暫的時間波及全國。作為一場嚴重的公共衞生安全事件，“衞生”是起源，但關鍵的問題是“公共”。

為何本次疫情在全國範圍內能如此快速傳播？筆者總結主要有四個條件：中國進入大流動社會、春運的特殊時期、武漢的交通樞紐地位、地方政府初期反應遲緩。四個因素中，第四個是容易引起輿論關注並被廣泛抨擊的，但其實前三個是更為基礎性的。在對重大社會事件分析總結時，我們既要看到“黑天鵝”，更要關注“灰犀牛”，思考那些從根本上制約和影響我們這個時代的深層因素。

大流動社會可謂當代中國國家治理體系與治理能力現代化面臨的長期根本挑戰。本次新冠肺炎疫情的應對，也被各界廣泛認為是“對我國治理體系和能力的一次大考”。鑑於戰“疫”還在進行中，各方面信息和總結尚難以周全，倉促下結論更是不合適的。

但面對大流動社會及其治理難題已經不是一日兩日，中國在最近三十年中積極應對，到底積累了哪些經驗呢？這些經驗哪些在本次戰“疫”過程中依然有效，哪些短板是此次新暴露出來的？有效的梳理總結過去流動社會“常態治理”的基本經驗，才更有利於我們日後總結此次“危機治理”的經驗教訓。

1月9日凌晨，在合肥南動車運用所，春運動車組正在存車線上編組

1992年鄧小平視察南方講話之後，中國開始堅定地邁向市場經濟的發展道路，此後人口大流動的潮流興起，三十年來經濟發展屢克難關而不斷壯大。上世紀八九十年代，因為鄉鎮企業的異軍突起，在國民經濟中一度是“三分天下有其一”，農民工就業還有大量的“離土不離鄉”現象。

但隨着臨近世紀末的鄉鎮企業大量轉制與衰落，億萬農民工進城打工成為主流。原先一整套以户籍制度為依託，按照服務城市户籍人口設計的社會治理體系頓時出現巨大的不適應，世紀之交的大量羣體性事件往往與農民工羣體有關。

面對社會矛盾和社會衝突的多發，“和諧社會”呼應着時代的需求登上歷史舞台。筆者近年來持續在長三角和珠三角等東南地區人口流入城市進行調研，當地流動人口管理服務部門的老同志對這段歷史轉變過程都感觸頗深。尤其是2003年引起社會廣泛關注的發生於廣州的“孫志剛事件”，導致同年秋收容遣送制度被迅速廢止，流動人口管理過程中的強制手段被大幅度削弱，更加註重服務理念的推廣。

在本世紀初，為化解大規模人口流入帶來的城市治理難題，東部地區城市紛紛成立各類專門的流動人口管理服務部門：

2004年，江蘇蘇州張家港成為江蘇省內首個設立專業機構的縣區。

2005年，浙江嘉興市嘉善縣成為浙江省內首個設立專門機構的縣區（新嘉善人管理委員會，2007年統一跟隨嘉興市改為“新居民服務管理局”）。

2007年，浙江嘉興市成為全國首個在地級市中設立專職機構的城市（嘉興市新居民服務管理局，2009年由設立時的事業單位轉為行政部門）。

2008年，廣東省東莞市成為全國地級市中首個設立專職行政機構的城市（新莞人服務管理局）。

2010年，浙江掀起成立相關機構的高潮，紹興、温州、舟山先後在地級市層面成立了專職機構。

2018年常住流動人口（萬人）規模排前的30大城市，數據來源：國家統計局

儘管在同一個地級市內部各縣區之間體制上還有差異，但總體上是把機構建立起來了。比如紹興市的相關部門是在公安局同時加掛一個牌子等。筆者曾統計梳理過，“根據‘六普’人口數據排列的外省流動人口占常住人口比例最高的東部22個城市中，有8個城市（東莞、深圳、温州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經出現過新增設部門的變革現象。”

出現新問題，成立新機構，既凸顯地方黨政的重視，也有利於工作有專屬隊伍落實。這一輪“增設部門”的改革實踐在特定的歷史時期起到了“暖人心”的積極意義。

但隨着實踐的不斷發展，科層組織運行有其自身的規律性，新成立的關於流動人口管理服務的部門遭遇了“職責不清、體制不順、協調乏力、隊伍難建”等四大挑戰，逐漸不敵與其同時開展的另外一種組織變革模式——領導小組，各類新機構在2012年之後逐漸被撤銷合併，在最新一輪的黨和國家機構改革中基本銷聲匿跡。

領導小組的組織變革模式在流動人口治理過程中更有競爭力，源於流動人口治理是一個牽涉極廣的複雜治理，涵蓋公安、教育、醫療、計生、環衞、交通、社保、司法等二十餘個部門，並非簡單新增設一個部門可以解決。

中央層面圍繞流動人口治理工作的領導小組是在1991年開始設立的中央社會治安綜合治理委員會（簡稱“中央綜治委”，與中央政法委合署辦公）下面，全名為“流動人口治安管理工作領導小組”，作為“中央綜治委”的五個領導小組之一。2013年國務院成立的農民工工作領導小組，辦公室設在人力資源社會保障部。

包括此次超級疫情中，國家最高層率先成立的也是“中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組”，疫情爆發地則成立的是“湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”。其實“指揮部”也可以看作是領導小組的一種表現形式，實質都是綜合決策協調組織，不過是“指揮部”的戰時色彩更強烈一些。

中央綜治委的歷史

從“增設部門”到“領導小組”，是治理大流動社會過程中，中國黨政科層制的一個最基本變革脈絡和規律。其深層次原因，在於“領導小組”模式較好的適應了複雜社會治理的現實需要。

“向上升級”是指在我國黨政科層體制中的級別提升。如縣級向上升級為地市級（如東莞、中山等），地級市向上升級為副省級城市（如深圳）等“剛性升級”。還有一種是在資源配置、管理權限等方面給予較高的授權安排，如“省直管縣”等“柔性升級”（還有如縣級市、撤縣設區）。

“向下生級”是指突破現有組織框架自主設置一些基層管理層級。如浦東新區二十多年中嘗試了“城工委、農工委——功能區——地工委”三種不同的體制機制創新，東莞從“政務服務中心”到“綜合服務管理中心”等多種基層的管理創新。科層組織縱向上的不斷尋求突破，正是源於人口湧入對原有管理層級的“撐破”幾乎發生在地方政權的各個層級。

同時，我們也注意到一個顯著的趨勢，即以信息技術為代表的現代科技在大流動社會治理中的作用日益上升，組織變革與技術進步共同提升了當代中國治理流動社會的效能。但筆者對此也曾批評性總結過，信息技術的主要優勢是信息採集、平台建設和數據分析三個方面，無論是信息技術還是其他技術，其本質特徵在於‘快’等效率屬性，這種效率在經濟領域是可以帶來“技術紅利”，如果運用得當獲得社會結構的支持是可以促進社會進步的，其效率屬性與經濟領域的逐利性是天然親近的。

但問題在於，社會治理領域並不是一個創造財富的領域，其屬於財富的二次分配領域，即主要是進行社會利益的調節和平衡，“快”本質上就不是社會治理的核心特質，“好”才是社會治理的底色要求。所以“以快為美”的信息技術在社會治理領域的應用成就主要依然集中在“治安”工作上，這與治安工作的特性有較大關係。而在這些治安之外的領域，涉及流動人口的更核心的問題在於利益的均衡分配，這又屬於制度建設和改革問題。

整體來看，大流動社會對原有的治理體系在初期形成了較大沖擊，但經過一段時間的組織變革和技術能力提升之後，原有治理體系基本保持不變，繼續延續其中央集權為導向的“郡縣國家”傳統，筆者將這種新的治理經驗概括為“超級郡縣國家”。

2016年11月，第11屆中國智慧城市建設技術研討會暨設備展覽會北京開幕（@東方IC）

回顧世界歷史，在城市化快速發展及其帶來的人口大流動挑戰下，當年歐洲遭遇社會動盪和革命頻仍，眼下印度、巴西、南非、埃及和土耳其等發展中大國面臨貧民窟和嚴重社會衝突，中國三十年來還是保持了基本的社會穩定、城市整潔和公共服務。

最近三十年裏，中國對大流動社會的“常態治理”還是取得了卓越成效，主要依賴於治理體系的超強整合能力和技術不斷進步帶來的治理能力提升。對此必須予以充分肯定並認真總結其深層次原因，不能因為疫情防控過程中的一些問題而全盤否定過去的經驗，這對於國家治理的改善是不利的。而且面對突發疫情，全國黨政軍學民能夠凝聚一心，還是依靠我們這套治理體系的強大凝聚力和整合力，這也是過去治理流動社會的一個基本經驗。

只是在這次危機中，我們要看到風險社會的挑戰越來越迅猛，其留給決策羣體的反應時間也越來越短，疫情規模遠超“非典”的情況下形成的資源緊張局面，基層社會尤其是城市社區組織化程度偏低的巨大風險，危機治理中政府如何統籌運用新型互聯網與物流巨頭公司的資源等，這些都對治理能力構成新的考驗。而且在過去一段時間中，互聯網等信息技術的進步用於社會管控的領域多，而在服務民生和百姓日常生活上面不足，這也是今後需要改進的。

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