切什拉夫·圖比列維茨：台灣已經是WHA觀察員，還想借助疫情更進一步？
【文/切什拉夫·圖比列維茨 譯/觀察者 武守哲】
1949年中華人民共和國宣佈成立，而盤踞在台灣的國民黨則宣佈自身依然享有有限的“中華民國”法統。自此之後，主權議題就成了全球政治話語體系中“台灣問題”的最核心問題。
一方面，中國共產黨領導下的大陸學者主張“一箇中國”原則，該原則否認台灣當局享有國內和國際主權，認為北京在兩岸的主權問題上擁有最高解釋權，並且有不受他國干擾的行使國際法的權利，而台灣只是中國的一個省；另一方面，國民黨（或者民進黨）的立場已從最初的“一箇中國”（本來由中國台灣表述）的框架演變為兩個不同治理模式下的對立政府，並逐漸有將雙方關係解釋為一種特殊的國與國關係的苗頭。那些不接受大陸“一箇中國”表述的某些台灣學者依然在討論以下兩個問題：（1）中國台灣作為一個“國家”的合法性，以及（2）中國台灣行使其國際司法主權的能力是否有效。
實際上，兩岸“主權”之爭往往集中在台灣的國際法地位上。台灣外交上的被“孤立”極大地削弱了台北在國際法問題上的訴求，大陸方面竭力反對外國政府與台北簽訂準外交條約，並禁止中國台灣加入那些需要以讓渡主權才能成為會員資格的政府或民間組織。因此，台北方面不得不尋求新的“外交夥伴”，企圖成為諸如世界衞生組織在內的國際性機構的會員（或與之建立協會）。
2008年，雖然台灣方面做出了種種努力，卻依然未能提高國際社會的外交認可度，新當選的台灣地區最高領導人馬英九不得不暫時中止了在國際層面上的很多“外交”活動。為了解決兩岸關於台灣在國際法地位上的爭端，馬英九提出了“外交休戰”的計劃（diplomatic truce），以便在某些現實性問題上台海雙方能能進一步拓展合作。
2016年5月，世衞大會發給台灣邀請函加註“一中原則”，馬英九認為，“九二共識、一中各表”是面對此爭議最有理、也是最有力的回應（@視頻截圖）
他領導下的台灣當局鞏固了“一箇中國”的主張，中止了用金錢購買“外交國”的努力，並且切斷了某些企圖加入聯合國的在美遊説集團的資金來源，並積極參與兩岸對話。由於雙方對話的重點很大一部分牽扯到台灣在世衞組織的參與度問題，因此雙方雖然暫時緩和了主權爭執，但世衞組織問題開始考驗雙方在現實層面上的合作思維底線。
2009年，當台北被納入《國際衞生條例》並獲得世界衞生大會（WHA）的觀察員資格時，大陸方面似乎保持了最大限度的剋制。馬英九迫不及待地慶祝台灣的“WHA觀察員地位”是自被踢出聯合國以來台灣外交的最大突破，認為這是兩岸關係改善之後提供的外交紅利的有力證據。台灣當局歡呼“WHA突破”是台灣拓展其國際外交空間的重大勝利，他們還進一步期望觀察員身份能夠讓台灣與其他聯合國機構的進一步接觸邁上一個新台階。
某些西方國家的政府和媒體也歡迎台北出席世界衞生大會，認為這可以避免台灣被排除在全球衞生系統即時性信息鏈之外，幫助台灣完善其衞生健康系統，讓他們在增強世界抗擊大規模流行性疾病能力方面發揮更大作用。某些學者認為台灣的觀察員地位是“實用主義在意識形態領域的勝利”，部分人還聲稱這表明北京正在接受“中國台灣國際外交空間的適度擴大”，這對兩岸和解是很有幫助的。
台媒當時對台灣拿到世衞大會觀察員身份的報道，也認為其前提是堅持了“一箇中國”原則
而另一些台灣學者則保守地認為這只是台灣的一種“適度”突破。在台灣尋求建立“正式國際關係”的過程中，他們對“中國大陸的領導人願意放寬台灣對某些國際需求的限制”持謹慎樂觀的態度。島內的台獨分子和當時的在野黨民進黨（DPP）仍然對此持批評態度，他們抨擊台灣的觀察員地位以國民黨通過接受北京的“一箇中國”原則來削弱“台灣主權”為代價的。
總之，台灣在世界衞生大會上的觀察員地位讓眾多學者在“主權分歧”議題上爭訟不休，一些人認為馬英九的“外交休戰”已經用“主權讓步”取代了兩岸對抗；其他人則將其與台北單方面放棄在國際社會上的“主權努力”聯繫起來。
某種程度上，表面上看起來中國大陸可以容忍台灣部分參與全球衞生系統的有關活動，然而，台灣隨後在世衞組織遇到的種種挫折，表明北京方面根本無意把此問題與主權剝離開。主權問題一直是兩岸一體之政治身份的內在要素。
通過阻止台灣在聯合國牽頭的部長級會議上出席，以及限制台灣參加聯合國某些機構的活動，北京重申了對台立場，有效壓縮了台灣在世衞組織中的活動空間，並阻止台北加入其他國際政府組織，進而強化了大陸方面對台灣的主權。台北方面不得不認為，他們只能拿島內人民的“民意”和“共識”作為籌碼，試圖讓世界衞生組織在現實層面上承認其準成員國的合法性。
台灣的世衞組織認定問題，標誌着兩岸在主權法理問題上進入了一個新階段。不過，兩岸都沒有用“敵”與“友”這類的傳統政治話術。
一場三十多年的迷夢
1980年代後期，台灣當局逐漸意識到和大陸方面進行零和外交競爭是不可能的。李登輝（1988-2000）執政下的台灣越來越偏離“一箇中國”格局。雖然國民黨一直宣傳台灣是“中華民國”的一個島嶼省份，但國民黨作為台灣地區的執政黨逐漸迴避中華民國是“中國唯一的合法政府”問題，並明確放棄了與中華人民共和國在國際議題上競爭哪個才能代表合法的中國。因此，兩岸的“主權衝突”已從哪個政府在國際舞台上代表中國這一問題，轉向了“中華民國”作為一個與中國大陸分離的，執政區域僅限於台灣和一系列島嶼的實體性的國際法地位問題。
李登輝政權試圖為台灣尋求更大的國際空間，其背後現實性的安全需求既有傳統的一面，又有非傳統的一面。所謂的非傳統的一面主要來自島內的分裂主義傾向——台獨分子（這批人本身就是台灣“民主化”的副產品）。
1999年7月，李登輝拋出了臭名昭著的“兩國論”
由於當時的反對黨民進黨要求台灣正式謀求獨立，李登輝試圖以台灣可以加入更多國際非政府組織來減緩島內反對派的壓力。在意識形態上，他統治下的台灣更加強調所謂的民主、自由、平等自決之類的“普世價值”而企圖獲得西方國家的好感。
台灣謀求加入聯合國和世衞組織體現了島內輿論對“司法主權”的操縱性。民進黨在台灣“自決”問題上蠢蠢欲動，曾一度叫囂聯合國應該接納“台灣共和國”作為新會員國，李登輝政權也附和台灣應尋求“適當時機重新加入聯合國”，儘管他們早就知道加入聯合國或其任何附屬機構根本不可能成功。雖然有報道説李登輝曾表示世衞組織與台灣的醫療保健系統毫無關聯，但台灣的醫學專業人士聯盟基金會（Foundation of Medical Professionals Alliance）和民進黨以台灣加入WHO可以促進“主權申張”為由，和李登輝政權共謀，重新啓動了加入WHA的計劃。
1997年，台北方面發起了新一輪的加入世衞組織的運動，而且主要基於現實主義考量，理由是如果無法加入世衞組織體系，那麼台灣將無法針對全球流行病和醫學國際最新進展制定適當的衞生保健政策。就當台獨分子在世衞組織議題上搖唇鼓舌之時，李登輝在1999年拋出了“兩國論”，把局面變得複雜化了。
台灣當局試圖通過與某些國際政府組織的媾和來重新定義其國際地位，這一系列嘗試遭到大陸方面的強烈反對。中華人民共和國堅持認為台灣是中國的一個省份，儘管台灣申請了世界衞生大會的觀察員地位，但不具有世界衞生組織的成員資格。雖然《世界衞生組織章程》將會員資格限制為“國家”（state），但它的其最高權力機構WHA允許“任何組織或國家，政府或非政府……會議或委員會參與會議。議事規則賦予秘書長以酌情議事權，可以邀請已經申請加入會員資格的國家或地區派觀察員參加衞生大會。”
世界衞生組織秘書長可向任何申請的組織（成員或準成員）發邀請函而無需大會事先同意。此外，世界衞生大會只需要多數同意就可以表決通過邀請觀察員的決議。目前的世界衞生大會觀察員包括羅馬教廷、紅十字國際委員會、紅十字會與紅新月會國際聯合會等等，可以看出觀察員身份可以是非國家形態。然而，在1997年、2004年和2007世界衞生大會對台灣訴求進行的三次表決中，北京方面堅持認為中國台灣沒有權利成為觀察員，並認為世界衞生大會的表決有意製造中國分裂。
親民進黨的島內媒體認為WHA邀請函以“表態一中”為前提，台當局的新舊政府互打臉
民進黨上台後繼續把台灣加入世界衞生組織作為其“主權合法化”的關鍵戰略之一。該黨認為由於大陸方面的不斷干預，世衞組織推遲向台灣提供技術援助，導致SARS疫情在台灣蔓延並在一定程度上造成了島內恐慌，讓台灣變成了“全球防疫工作中的孤島”。台灣在SARS疫情上的訴苦還是起到了一定效果的。
2004年世界衞生大會對中國台灣的申請進行了一次全體辯論，美國和日本首次投票贊成了台灣“孤島”論。同時有大約一百多個非政府國際醫療組織發表了支持台灣的聲明。
儘管台灣在2004年的申請又一次失敗了，但台灣之後被獲准參加以禽流感為重點議題的世衞組織會議。在簽署了一份由華盛頓促成的機密諒解備忘錄（MOU）之後，大陸官方允許台北於2005年與世界衞生組織協商，框定了台灣在世界衞生組織《國際衞生條例》之下的行事準則。儘管台北方面表達了“主權被打壓”的屈辱感，該諒解備忘錄仍將世衞組織的“一箇中國”政策編纂為了正式行文規範，讓中國大陸拿到了台灣醫學專家是否可以參與世衞組織技術會議的否決權，而且世衞組織秘書處如果向“台北衞生署（DOH）”發邀請函參加某個指定的技術會議，則必須通過北京方面轉達。
不得不説，2003年的SARS疫情給了台灣在世衞組織一定程度的活動空間，北京方面也拋出了橄欖枝，表示願意通過兩岸磋商解決台灣地區在世界衞生體系的地位問題，但前提是台北承認其省級地位，停止分裂國家活動並堅持“一箇中國原則”。
2003年SARS疫情期間的台灣（@中時電子報）
2008年，剛剛當選的台灣地區最高領導人馬英九接受了“一箇中國”的表述。2008年8月26日，他在接受《墨西哥日報》（Sol de Mexico）採訪時，引用“中華民國憲法”第11條，將中國分為“自由區”（中國台灣）和“共產區”（大陸）。馬英九貌似有意恢復國民黨的“合法性神話”，即“中華民國”代表整個中國，為了使台灣的存在與中華民國的憲法相符，馬英九接受了“九二共識”。
進一步，馬英九在台灣與世衞組織的關係上淡化了“主權爭議”問題，而是強調了民生與健康對島內民眾的重要性，把該議題還原為了普世價值的人權問題。
相應地，中國大陸在世衞組織問題上的對台有限讓步，也將有助於改善中國其作為負責任的全球大國的國際形象，回擊了某些西方國家和國際非政府組織的批評——不能將台灣排除在全球流行病防疫體系之外。這也是兩岸和解所取得的具體成果之一。
2008年12月，中國國家主席胡錦濤正式承諾與台北舉行“務實磋商”，就台灣參與“政府-政府”組織的身份定位謀求一種“公平合理的安排”，前提是不能造成“一中一台”或者“兩個中國”的局面。這就為後來台灣在世界衞生大會上拿到觀察員地位開了綠燈。
觀察員身份意味着什麼？
2009年4月28日，台灣“衞生署長”葉金川作為“中華台北”的代表，收到了世衞組織總幹事陳馮富珍的傳真。陳馮富珍邀請其部門以觀察員身份參2009年5月的第62屆WHA會議。世衞組織接受了台灣以“中華台北”而不是“中國台灣”的名義參會，北京也同意世衞組織秘書處邀請“中華台北”參加日內瓦會議，並且強調“中華台北”只代表台灣地方而非整個中國。
陳馮富珍，第一位擔任世界衞生組織總幹事的中國人（@維基百科）
中國衞生部發言人毛羣安在新聞發佈會上説世衞組織的邀請也表達了北京方面的善意和寬容。島內親國民黨的媒體宣稱這是“恢復兩岸互信的勝利”。而民進黨則指責這次邀請強化了台灣代表團地位的不確定性，以及“中華台北”的稱號是對台灣的矮化。
台灣普通民眾也非常高興看到台海兩岸在世衞組織中的合作，被納入到《世界衞生組織條例》意味着台灣可以與世界衞生組織建立直接聯繫，獲取有關全球傳染病預防和控制的即時信息，並可以訪問某些非政府衞生組織建立的流行病電子數據庫，減輕了了台灣民眾對島內對大型流感疫情防控的擔憂。
台灣前“衞生署署長”葉金川，2015年被查出患有淋巴癌（@Facebook）
2009年和2010年，葉金川及其繼任者楊志良在分別在世界衞生大會上發表了五分鐘的演講，兩次會議的間隙，中華台北代表團還會見了美國、歐盟、加拿大和日本以及相關國家和地區的代表，而且葉和楊與中國衞生部長陳竺的會面也頗具象徵意義。
在2011年世界衞生大會上，台灣“衞生福利部部長”邱文達發表了演講，“中華台北”代表團也在14個技術會議上發表了講話。耐人尋味的是期間發生的一個小插曲。就在邱文達動身前往日內瓦前，民進黨公佈了世衞組織秘書處2010年的機密備忘錄，在這份備忘錄中明確寫有《國際衞生條例》中“中國台灣省”的表述。
該備忘錄重申了2005年台海兩岸達成的諒解備忘錄的有效性，同時它還明確指出，台灣被納入《國際衞生條例》並沒有改變其在世界衞生組織中作為“中國一個省”的地位。該備忘錄賦予中國常駐日內瓦代表團對台灣收到組委會的文件或其他信息出版物的的審查權。它還明確規定世衞組織所有出版物均必須使用“中國台灣省”這一術語，而與中國台灣有關的信息“必須被列為或顯示為中國管轄範圍內的，而不是像一個國家一樣單獨列出。”
儘管該備忘錄在很大程度上與馬英九將台灣劃分為“中華民國”的一個省的地位相符，但卻飽受台下的民進黨的譴責，認為這削弱了台灣的政治地位。邱文達在日內瓦發言結束向秘書長陳詞，請世衞組織秘書處更正台灣的名稱。在2012年舉行的第65屆世界衞生大會上，台北方面繼續抗議“中國台灣省”這一稱謂。
馬英九對此採取了折中政策加以低調處理，他既不反對世界衞生組織的“一箇中國”政策，也沒有抵制世界衞生大會。他強調參與世界衞生大會和加入《國際衞生條例》為台灣有尊嚴地參與國際事務“打開了機會之窗”。在第二個任期內，馬英九表明兩岸關係的暖化為台灣提供了“更大的國際機會”。
台灣的失敗
但是台灣之後企圖加大在世界衞生組織參與度的願望還是落空了。世衞組織之後主辦的政府與政府間會議，以及世衞組織西太平洋區域委員會會議均沒有邀請台灣當局。他們申請成為世衞組織執行局（ExecutiveBoard）觀察員身份也被拒絕。而且台灣衞生專家依然不被允許自由參加世衞組織主辦的各種技術會議，因為參加此類會議的所有請求都會被轉交給世衞組織的中國聯絡方，毫無疑問，這個聯絡方就是北京。
2017年5月9日，台灣“衞生福利部”技術監察許明暉在新聞發佈會上發言，台灣將繼續爭取出席世界衞生大會年會：“必將全力以赴堅持到最後一刻。”（@紐約時報）
2010年，世界衞生組織在全球範圍內組織的數百次專家會議中，台北只參加了10次；2012年，台北申請參加21次會議，其中世衞組織秘書處批准了8次，拒絕了9次，忽略了4次。
世衞組織秘書處還拒絕了台北向世衞組織提供財政資助的提議。由於世衞組織不承認台灣衞生監管部門的合法存在，台北始終無法拿到新開發的H1N1流感疫苗的資格預審證書，基於同樣的原因，美國和歐盟依然把台灣排除在信息共享體系，例如國際食品安全局網絡和防治結核病醫療數據庫。
世衞組織秘書處官方依然把台灣稱為中國的省，而不是“中華台北”，並要求台灣參加世界衞生組織活動的代表團必須接受“中國台灣”這個稱號，表明中國對中國台灣擁有絕對的主權。它還規定了台灣醫學專家出版物一旦發表在世界衞生組織的網站上，必須標明來自“中國台灣”。世界衞生組織的內部行動指南明確規定台灣是中國的一個省份，而不是“中華台北”，並指出“中華台北”僅應在WHA範圍內使用。
蔡英文政權能打破這一固有格局嗎？很顯然不能。世界衞生組織秘書處是根據1972年世界衞生大會第2758號決議解釋其台灣政策的，該決議承認中華人民共和國政府是代表中國在世界衞生組織中的唯一合法政府。以蔡英文為代表的台灣當局仍然樂觀地認為，台北最終將與世界衞生組織其他觀察員進行談判磋商，最終可以將談判議題帶入自己想要的節奏，認為之前的種種不利是馬英九暗地裏損害“台灣主權”造成的。
2018年5月，蔡英文接見由台灣“衞福部長”陳時中帶領“世界衞生大會遊説團”，肯定其在WHA場邊的積極行動，並高調宣告願意捐贈100萬美元予世界衞生組織（圖源：台灣“總統府”）
台灣的“WHA模式”其實既沒有減輕台北的國際孤立性，也沒有增強“中華民國”所謂的現實性“職能主權”，也沒體現北京和台北擱置“一箇中國”表述爭端以促進台北參與國際事務的能力。
北京對台灣主權地位的讓步其實是虛幻的。中國不僅公開重申了對台灣主權的合法性，而且有效限制了台灣當局以觀察員的身份獲取的象徵性和實際利益。中華人民共和國依然牢牢抓緊台灣參加世界衞生大會的認證權。在世衞組織的所有活動中，中國不僅可以審查台灣參加世界衞生大會和世衞組織主辦的技術會議，而且要審查台灣專家參與世衞組織的活動（即便該活動由非政府組織領導）。台灣當局的世界衞生組織正式成員資格的迷夢，在2009年拿到觀察員的那一刻，就已經終結了。
（本文原載《太平洋事務》Pacific Affair 第85卷第4號）
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