中國歷史研究院：對口支援，疫情下的制度優勢

【文/中國歷史研究院】

新冠肺炎疫情暴發以來，一批批醫護人員主動請纓、日夜兼程奔赴疫情嚴重地區，各地開足馬力生產緊缺物資，各行各業統籌調配資源馳援湖北。2月7日，在國務院聯防聯控機制新聞發佈會上，國家衞健委宣佈建立16個省支援武漢以外地市的一一對口支援關係，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強對患者的救治工作。

消息一出，眾人叫好。對口支援不僅體現着中央和各地對於被支援地區的責任感、熱心腸，更是我們抗擊疫情、對症下藥的“老法寶”。

習近平總書記多次強調，“疫情防控要堅持全國一盤棋。”建立對口支援機制，正是在黨中央統一領導、統一指揮、統一調度下，堅持全國一盤棋的細化措施。

其實對於對口支援機制，我們並不陌生。汶川特大地震、援疆、援藏，這種由地方政府“結對子”，實施一對一幫扶的政策性行為，曾在經濟援助、災難援助、醫療援助、教育援助等方面發揮着巨大的作用。

一

對口支援（即結對支援）是區域、行業乃至部門間開展跨邊界合作與交流的有效形式，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區域或某一行業，採取在不同區域、行業之間形成結對支援關係，使雙方區位或行業的優勢得到有效發揮的一種政策性行為。作為一項具有鮮明中國特色的財政資源橫向轉移和區域合作機制，對口支援的概念在20世紀60年代初就已出現。

新中國成立之初，為解決城鄉之間、區域之間發展不平衡和全國資源分佈不均衡問題，按照“全國一盤棋”的指導思想，中央政府依靠計劃經濟體制對各種資源進行全國性調配。在此期間，雖然沒有明確提出全國性對口支援的政策概念，但一些城鄉間、地區間的支援協作已形成一定的規模。

1、城市支援農村。由於中國革命走的是“農村包圍城市”的道路，中國共產黨和農民的關係非常密切。新中國成立之初，每到農忙或洪澇旱情，城裏的組織部就會分派各個部門去各村幫忙收割或抗洪抗旱。隨着不斷的實踐與發展，工農協作、廠社協作成為20世紀50年代末城市與農村之間比較廣泛應用的支援模式。

50年代末，山西經緯紡織機械廠與曙光公社採取工廠包公社、對口支援的新形式，在修配機械、供應農具、培訓技術人才以及建設副食品生產基地等方面取得突破。1960年3月20日，《山西日報》發表了以“廠廠包社對口支援——論工業支援農業技術改造的新形勢”為題的社論，認為對口支援是一種工農結合、城鄉結合、廠社協作的新形式，充分肯定了經緯紡織機械廠支援人民公社所採取的“對口支援、一包到底”的舉措。

1960年4月下旬，山西省陵川縣工業支援農業，在廠社掛鈎的基礎上，又實行了多行組合，以片建網，以網包片，綜合支援，大大推進了工業支援農業的工作。

2、沿海支援內地。自20世紀50年代中期開始，省際間較大範圍的協作與支援工作也逐漸鋪開，這主要體現為上海、天津等東部沿海發達地區對陝西、新疆、內蒙等西部落後地區和邊疆省區的援助。

以上海對陝西的支援為例，從50年代中期到60年代初，上海派出金融、建築、電力、機械、高教等行業的數萬名幹部、工人和知識分子支援陝西建設，為陝西的經濟發展和社會進步作出了重要貢獻。

至20世紀70年代，對口支援主要發生在城市支援農村、沿海支持內地兩個領域。依靠計劃經濟體制對各種資源進行全國性調配，在各級國家機關的協調下采取各種幫扶措施。

二

1978年是新中國成立以來最嚴重的乾旱年之一，在此次抗旱過程中，湖北省採用對口支援的方法抗旱，通過《人民日報》在全國進行宣傳。作為當時乾旱的重災區，湖北全省劃分為黃岡、孝感等六個抗旱戰區，湖北省委組織武漢、黃石等大型廠礦企業對口進行支援。武漢負責對口支援黃岡地區，全力以赴地支援浠水、新洲、黃岡等八縣的抗旱鬥爭。湖北對口支援抗旱經驗的提出，標誌着對口支援災區政策的正式形成，並作為先進做法和經驗在全國進行宣傳推廣。

湖北此舉的成功施行，也讓地區間的對口支援逐步在全國各地得以推廣應用。同時，不同行業和企業之間的包乾對口支援，也成為對口支援災區政策的新的重要形式。

**1979年4月25日至5月11日，中共中央在北京召開全國邊防工作會議。在此次會議上，中央政府第一次明確提出對口支援政策。**對口支援政策的提出，體現了中央對邊疆工作的充分重視。

針對邊境地區多為經濟欠發達的少數民族地區的現狀，會議最終制定了東部經濟發達的省市對口支援自治區和少數民族比較集中的省市（雲南、貴州、青海）的具體方案：北京支援內蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，天津支援甘肅，上海支援雲南、寧夏，全國支援西藏。由此，對口支援首次以國家政策的形式正式確定下來。

1987年4月，黨中央、國務院在批轉《中央統戰部、國家民委關於我國民族工作幾個重要問題的報告》中進一步指出：“發達地區應繼續做好對少數民族地區的對口支援。這是一項歷史使命，應當堅持做好。”東部經濟發展省市普遍專門成立了支邊工作機構，並通過任務形式向地市分解，把對口範圍從省市對省市拓展為地市對地市。例如，江蘇和廣西互相確定的對口支援城市為：南京支援南寧，無錫支援柳州、北海，常州支援南寧、梧州，蘇州支援桂林、梧州，南通支援桂林，連雲港支援北海。全國性的政策支持、財政資金支持以及經濟發達地區與民族地區的對口支援全面鋪開。

此時的對口支援，既包括縱向層面的國家集中力量對民族地區以及老、少、邊、窮地區的支援，也包括橫向層面的經濟發達省份對所對口的經濟欠發達民族地區的支援。對口支援已成為促進民族地區加快發展的重要途徑之一。

在東部經濟發達地區對西部經濟欠發達地區開展對口支援的同時，省內不同地區之間、行業與行業之間以及上級機關與縣鄉定點掛鈎等其他形式的對口支援也開始興起，包括省內不同地區之間的對口支援，衞生、教育、科技等同行業之間的對口支援，上級機關及科研、大專院校等與縣、鄉的定點掛鈎。

三

20世紀90年代以來，黨中央、國務院多次重申繼續搞好對口支援工作。對口支援的領域從經濟發展擴展到了社會發展，向工業、農業、商貿、科技、人才、文教、衞生、扶貧、勞務等各個領域輻射，並逐步形成相對固定的基本格局。全國各個地區的各種支援形式和支援內容不斷向各個領域拓展，在相互交錯中形成了一個網狀的支援格局，成為多領域、多層次、多形式、多內容的幫扶。

在衞生方面，早在1983年8月，衞生部、國家民委、勞動人事部就印發了《關於經濟發達省市對口支援邊遠少數民族地區衞生事業建設的實施方案》，要求“衞生部門對邊遠少數民族地區的支援，應當按照中央的部署，與經濟技術方面的支援和協作同步進行。”2002年1月發佈的《中共中央、國務院關於進一步加強農村衞生工作的決定》（中發〔2002〕13號），要求建立對口支援制度，“組織城市和軍隊的大中型醫療機構開展‘一幫一’活動，採取援贈醫療設備、人員培訓、技術指導、巡迴醫療、雙向轉診、學科建設、合作管理等方式，對口重點支援縣級醫療衞生機構和鄉（鎮）衞生院建設。”

在教育方面，在20世紀80年代東西部的對口支援中，國家就多次從內地選派大學、中學教師到西藏、青海、新疆從事教育教學工作，支援當地發展教育事業。1993年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》強調，要“認真組織和落實內地省、市對民族地區教育的對口支援。”到2001年5月10日，教育部下發了《對口支援西部地區高等學校計劃的通知》（教高〔2001〕2號），北京大學、清華大學等13所東部高校被指定為支援高校，採取“一對一”的方式，對西部13所高校實施支援和全方位的合作。

**在扶貧協作方面，1999年，中央提出了西部大開發戰略。在隨後國務院出台的一系列推進西部大開發戰略的政策中，對口支援成為其中的重要內容之一。**在對口支援工作不斷深化的過程中，東部與西部不同省份之間的對口幫扶關係逐步得以確立，形成北京支援內蒙古，天津支援甘肅，上海支援雲南、寧夏、新疆，山東、遼寧、瀋陽、湖北、武漢支援青海，江蘇支援廣西、新疆，廣東、河北支援貴州的對口支援格局，實現資源優勢互補。

四

對口支援，是我們在全國一盤棋、集中力量辦大事原則指導下，探索出來的重要方法、成功經驗。

1992年，三峽移民工程正式啓幕。131萬人遠離故土，在新地重建家園。從移民工作初始，國家有關部委、各對口省市紛紛向庫區人民伸出援助之手，為三峽庫區的城鄉建設“保駕護航”。三峽工程是中國也是世界上最大的水利樞紐工程，是治理和開發長江的關鍵性骨幹工程。三峽工程庫區移民涉及湖北、四川兩省19個縣（市），這些縣（市）多數地處貧困山區，移民數量大，安置任務艱鉅，為解決三項工程庫區移民和再發展問題，黨中央、國務院作出了全國對口支援三峽的重大決策。1994年，全國26個省、直轄市及大中城市重點支援三峽工程庫區重慶、湖北的23個搬遷淹沒縣區，初步形成了全國支援三峽庫區移民、一個省對口支援庫區一個縣的格局。三峽工程的對口支援工作，逐步形成了以政策支持為重點的國家部委對口支援，以招商引資為重點的省市對口支援，以解決移民就業為重點的主城區對口支援的工作格局。

三峽工程  圖自中新網

2008年5月12日發生的汶川特大地震，是新中國成立以來破壞性最強、波及範圍最廣、救災難度最大的一次地震，災後恢復重建的任務十分艱鉅。地震發生後，對口支援政策再次被啓用，中央決定舉全國之力加快地震災區的災後恢復重建，堅持一方有難、八方支援，自力更生、艱苦奮鬥的方針，按照“一省幫一重災縣”的原則，合理配置力量，建立對口支援機制，組織北京等18個省市對口支援四川什邡等18個市縣，並先後頒佈《汶川地震災後恢復重建條例》和《汶川地震災後恢復重建對口支援方案》。這是中國在大範圍重大自然災害發生後，首次在全國範圍內緊急啓用對口支援政策。自汶川特大地震災後重建工作的對口支援啓動以後，為對口援建救災常態機制積累了不少非常可貴的經驗，對口支援被經常性地用於應對各種重大災害，逐步成為一種常態化的資源統籌措施和跨區域救助合作機制。

**2009年，甲型H1N1流感從美國和墨西哥蔓延而來，在疫情防控過程中，我國再次在全國範圍內啓用對口支援政策。**到2009年下半年，我國甲流患者驟增，聚集性疫情明顯增多，重症與危重病例持續增加，死亡病例不斷出現，甲型H1N1流感病毒已成為我國流感的主要流行株，醫療救治任務十分艱鉅。為統籌東西部地區醫療救治資源，2009年11月13日，衞生部辦公廳發出《關於加強甲型H1N1流感醫療救治工作的通知》（衞發明電〔2009〕245號），決定建立甲流醫療救治省際對口支援機制。根據要求，各省級衞生行政部門組織制定了本轄區不同地區間、大型綜合醫院與基層醫療機構間、醫療機構不同專業間的對口支援辦法。同時，各市衞生行政部門制定本轄區內不同地區間、大型綜合醫院與基層醫療機構間（三級支援二級、二級支援一級、鄉鎮支援村級）、醫療機構不同專業間的對口支援方案。

新冠肺炎疫情暴發以來，湖北其他城市，如黃岡市、孝感市，疫情不容樂觀，傳播程度甚至直逼武漢。這不僅是湖北的災難，更是全中國的災難。一方有難、八方支援，全國各地在中央的有力統籌調動下，充分發揮積極性和主動性，有力推動了疫情防控工作的迅速開展。

在2月7日舉行的國務院聯防聯控機制新聞發佈會上，國家衞健委相關負責人表示，除武漢以外的一些地市，醫療資源和病人需求之間也存在矛盾，因此建立16個省支援武漢以外地市的對口支援關係，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強對患者的救治工作，維護好人民羣眾的生命安全和身體健康。考慮到實際情況，實際支援並非“一對一”，具體的對口支援關係如圖：

各省市對口支援湖北16個地級市  圖自央廣網

面對來勢洶洶的疫情，針對湖北省不同地區疫情嚴峻、複雜、多發的態勢，我國繼續發揮集中力量辦大事的制度優勢，“對症下藥”，採取對口支援，通過“強扶弱”的幫扶機制、劃定“責任田”的定向方式為湖北提供援助，整體提升當地的醫療水平，緩解湖北各市醫護力量和醫療物質短缺的局面，實現全鏈條檢測、診治、救治，讓湖北各地市在精準有效的支援下儘早擺脱抗疫資源困局，提升疫情防控能力，遏制病毒傳播，為全國乃至全球打贏疫情防控阻擊戰提供了有力戰略部署，對奪取防控疫情的勝利起到了至關重要的作用。

制度優勢是社會主義的最大優勢，也是戰勝疫情的最可靠保證。從三峽水利樞紐、西氣東輸、南水北調、西電東送、特高壓電網等重大工程，到 1998年抗洪、2003年抗擊非典疫情、2008年汶川地震救災，都離不開全國一盤棋的全局戰略。歷史一再證明，全國一盤棋是社會主義制度集中力量辦大事的顯著優勢。

對口支援，是新中國的創舉，它既發揚了中華民族“一方有難、八方支援”的民族精神，還促進了區域融合和交流，搭建了不同地域人民友誼的橋樑。也只有中國才能在和平時期安排出這樣的全面動員，這是中國特色的救援體制，也是中國文化的特色。

堅決遏制疫情蔓延勢頭，堅決打贏疫情防控阻擊戰，是所有人共同的目標。在黨中央堅強領導下，萬眾一心，眾志成城，就沒有中國人民克服不了的困難、邁不過去的坎。接下來，我們要繼續攜手同心匯聚信心和力量，全力投身到這場疫情防控阻擊戰，我們會做得更好。打贏疫情防控阻擊戰，我們有信心，更有能力！

熱乾麪加油！  圖自網友@陳小桃

【本文綜合整理自：鍾開斌《對口支援起源、形成及其演化》、鍾開斌《對口支援災區：起源與形成》、超級學爸《對口分包，一場極具中國特色的病毒圍剿戰開始了》、南方網、半月談、人民日報、中央廣播總枱中國之聲】