王鋭：警惕“文牘政治”成為滋生官僚主義的温牀

【文/ 王鋭】

在晚年所撰寫的回憶裏，曾經以學者身份加入南京國民政府並擔任重要職務的史家蔣廷黻，認為國民黨政權日常行政的一大弊病就是隻重公文，不重實質：

我曾將中國政府譬喻為寶塔。依法，所有的文件都要由最下一層逐級呈到最上一層，然後再由最上一層退回最下一層。此種處理程序當然是很浪費時間的，同時還產生另外一種弊端：那就是沖淡了每個人的責任感。大家都處理了文件，至於一件工作是否已經做了、做得是否好倒沒人關懷了。

他們真正注意的是公文的遣詞用字是否得當，繕寫字體是否秀麗，印章是否蓋得端正……這種積弊的來源是很久遠的。幾世紀來，中國的知識分子都是耍筆桿，他們肩不能擔，手不能提。在學校他們學的是紹興師爺那一套。他們認為：一旦把公文寫好，工作就完了。這種積弊大部分還保留到現在。

蔣廷黻所描述的這一現象，相信不少有過實際工作經驗的朋友多多少少都會心有慼慼焉。他將此現象的原因歸結為中國傳統，這其實是受到五四新文化運動以來批判傳統的風潮之影響。而從今天的角度出發，為了讓我們的政治風氣更加良好、行政效率更加優化，對於這種“文牘政治”就需要從更為全面的角度進行一番剖析。

政治公文的大量出現，與官僚階層成為政治活動中的重要角色有關。按照今天的研究，西周時期中國已有較為完備的官僚體系，設官分職成為政治生活中的重點。到了戰國時期，隨着早期郡縣制在各諸侯國的推行，統治者需要一批具有專門治理才能的羣體來進行政治管理。隨着東周時期的社會轉型，知識與技能不再像過去那樣只在封建貴族之間流傳，而是讓社會大多數人都可以通過學習來掌握。這樣就出現了許多與統治者沒有親緣關係，但具有一定行政才能的士人。之後秦統一中國，漢繼承秦制，秦朝提倡“以吏為師”，漢朝獨尊儒術之餘不忘推行“律令之學”，這就使得源於戰國時期的官僚政治就成為中國數千年政治傳統中的重要特徵。

在此背景下，政治公文的意義便凸顯了出來。首先，中央的政令傳於各個部門與地方行政機構，需要通過書於竹帛的公文來進行，在這個意義上，秦始皇的“書同文”政策對於維繫中國的大一統格局具有舉足輕重的意義。其次，地方將一定時期的當地綜合狀況上報中央，也需要以表譜簿錄的形式呈交後者，作為考核地方行政優劣的主要憑藉。複次，統治者為了選拔人才、為了聽取大臣對時局的意見，都需要後者將自己的意見寫出來，以奏疏、論説等形式達於天聽。最後，一個穩定的政權需要有效保存先前的各種行政記錄，因此相關檔案的蒐集與整理也是政治行為中不可或缺的組成部分。可以説，由於能相對有效的藉助各式公文來傳遞政治信息，使得中國歷史上許多王朝得以延續較長的時間，在古代的社會條件下保證了社會的基本安定。

正是具備了這一特徵，在最近又被一些媒體重新拾起的《政治秩序的起源》一書裏，福山所説的：“中國成功發展了統一的中央官僚政府，管理眾多人口和廣闊疆域，尤其是與地中海的歐洲相比。中國早已發明一套非人格化和基於能力的官僚任用制度，比羅馬的公共行政機構更為系統化”，才稱得上是一種比較準確的歷史描述。

據報道，武漢方艙醫院看書的新冠肺炎患者，拿的是福山《政治秩序的起源》。

因此，一種好的政治公文，就必須具有以下幾個特徵：首先，準確性。即能夠用較為精確、明晰的語言把需要描述的數據、名稱、情況表達出來，有利於日常行政有條不紊的展開，便於各種信息以暢達的方式傳遞。古人所説的文章風格中的“法家之文”，指的就是這些特點。

其次，針對性。即在描述或建議的文字中，針對具體的現象或問題來展開，並且言之有物，使人閲讀之後能獲取許多有效信息，並能在此基礎上形成較為準確合理的政治判斷。

最後，扼要性。即能夠用比較簡潔的文字把需要描述或評論的內容表達出來，在文章中沒有太多的套話與冗言，也沒有各種浮誇、修飾的修辭。

以上三點絕非只是文章評判上的標準，而是國家機器能夠正常運作的重要條件。也正因為這樣，在古代不同時期的銓選制度裏，都會注重對文字表達與文章技巧的考核。而古代之所以有大量的“政書”類典籍，也是為了讓那些有志加入各級政府中的士人掌握如何寫合格公文的技巧。

在現代政治活動中同樣離不開政治公文。韋伯認為：“官僚制一旦完全得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結構。因此，作為理性組織權威關係的工具，官僚制曾經是，而且至今仍是官僚機器控制者頭等重要的權力工具”。雖然，他在其社會學體系裏極力區分古代的“家產製”官僚與現代社會里的“官僚制”，前者聽命於傳統信仰與個人庇護，後者奉客觀的、理性的行政指令行事。這種區分是否過於涇渭分明，甚至如此區分古今是否有其必要，其實頗值得商榷。但是，值得注意的是韋伯對於現代官僚制特徵，尤其是具有行政精確性與技術性的描述。在他看來：

官僚制組織的發展有一個決定性的原因——它在純技術層面上始終優越於任何其他形式的組織。高度發達的官僚機器和其他組織相比，猶如一套機械裝置和非機械化產生方式的關係。精確、迅速、明晰、檔案知識、連續性、酌處權、統一性、嚴格的隸屬關係、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴謹的——尤其是獨斷形式的的——官僚制行政中都可以達到極佳狀態。與任何團契行政、榮譽行政或業餘行政方式相比，訓練有素的官僚在所有這些方面都處於優勢地位。

毋庸多言，要在日常行政中實現韋伯所説的這些特徵，就離不開大量公文的存在，離不開對公文信息是否準確、傳遞是否及時的考核。如果做不到這兩點，那麼所謂的“技術優勢”將難以體現。

正是因為在古今政治活動中，政治公文（或曰“政治文件”）都不可或缺，因此就要極力防範這種“文牘政治”從形式上到內容上都有可能出現的弊病，進而成為官僚主義滋生的温牀。

首先，政治公文是服務於政治內容，而非為了凸顯政治公文而犧牲政治內容。公文的存在是為了能夠讓各級政府迅速、全面的掌握相關信息，確保政令與政績的下傳上達，建立較為客觀的分析、評判、考核、懲戒之標準。“治大國若烹小鮮”，所謂“小鮮”指的是各種現實生活中複雜的政治現象，而非公文裏用文字寫出來的子醜寅卯。如果本末倒置，把政治公文的地位放在首位，那麼很可能將使這些目標都難以實現，甚至出現截然相反的效果，即以公文替代實效，以文字掩蓋現象，把治理簡化為撰寫公文。如此這般，將無助於政治信息的傳遞，無助於優化行政效率，無助於實現基本的政治運作與政治整合。古人常説為政之道要注重“循名責實”，《荀子》和《韓非子》這兩部著名的古代政治典籍裏有大量關於現象與名詞關係的辨析，從政治公文之功用的角度來理解，就是警告世人不要把公文擺在不當的位置，不要被公文矇蔽了判斷。一旦出現了這種現象，就極易出現官僚主義，把政治的準確性、時效性、完整性消耗殆盡。

其次，認識到政治公文在政治活動中的作用，就必須注意如何才稱得上合格的公文。1958年，在親自主持起草的《工作方法六十條》中，毛澤東指出：

文章和文件都應該具有這樣三種性質：準確性、鮮明性、生動性。準確性屬於概念、判斷和推理問題，這些都是邏輯問題。鮮明性和生動性，除了邏輯問題以外，還有詞章問題。現在許多文件的缺點是：第一，概念不明確；第二判斷不恰當；第三，使用概念和判斷進行推理的時候又缺乏邏輯性；第四，不講究詞章。看這種文件是一場大災難，耗費精力又少有所得。一定要改變這種不良的風氣。

相反的，一旦任由他所指出的這些缺點在政治公文中流行，那麼非但不能改變不良風氣，恐怕還會進一步加劇不良風氣。1942年在《反對黨八股》一文裏，毛澤東就列舉了八條“黨八股”的罪狀：空話連篇、言之無物；裝腔作勢，藉以嚇人；無的放矢，不看對象；語言無味，像個癟三；甲乙丙丁，開中藥鋪；不負責任，到處害人；流毒全黨，妨害革命；傳播出去，禍國殃民。往者不可諫，來者猶可追。這些特點，或許值得引起人們警惕。

最後，優化政治公文在政治活動中的作用，而非將繁冗的政治公文充斥於政治活動之中。在現代社會，國家治理需要顧及方方面面，每天都會有大量的信息出現，日常行政，特別是基層日常行政在工作量上就會增加許多。如果不注重優化政治公文的數量，精簡不必要的公文往來，那麼基層公務人員將面臨異常繁重的工作壓力，需要在日常填寫、審核、回覆大量公文。

網友繪製的“基層幹部改造設計圖”

雖然隨着技術手段的增進，許多過去需要大量人力資源的活動可以藉助新技術來完成，但仍有許多事項在現階段必須要由具體的人去處理。就此而言，假如公文數量未能減輕，反而加重，那麼很可能會造成許多適得其反的後果，無助於實現理性、高效、連續性、統一性等現代政治的基本特徵。更有甚者，很可能出現前面所提到的現象，即為了凸顯政治公文而犧牲政治內容，不但讓許多勤勤懇懇的基礎公務員叫苦不迭，各種官僚主義作風也會隨之而生。

總之，認識“文牘政治”，必須站在反對官僚主義的高度上來進行。在1956年召開的中國共產黨第八屆中央委員會第二次全體會議上，毛澤東指出：“我們一定要警惕，不要滋長官僚主義的作風，不要形成一個脱離人民的貴族階層”。1965年，他重上井岡山。“千里來尋故地，舊貌換新顏”。據當時主要陪同人員之一的王卓超回憶，毛澤東對他説：

一想到建立紅色政權犧牲了那麼多的好青年、好同志，我就擔心今天的政權……官僚主義作風反了多次，還是存在，甚至比較嚴重，官僚主義思想也比較嚴重。打擊迫害、假公濟私的事有沒有？這樣的事情，你們知道得比我多。但報喜不報憂，這也是官僚和封建的東西。做官有特權、有政治需要、有人情關係。縣官不如現管，假話滿天飛，忽“左”忽右、形左實右，這些很容易造成幹部的腐化、蜕化和變質，蘇聯就是教訓。

回顧中國現代史，中國共產黨在黨的建設中時刻注意反對官僚主義，毛澤東等黨和國家的領導人對官僚主義與脱離羣眾的問題十分敏感，不斷嘗試在制度設計與日常實踐中杜絕這一現象。今天，在實現國家治理現代化的過程中，需要借鑑吸取這些寶貴的歷史經驗，在政治實踐中不斷克服官僚主義所可能產生的危害，避免“文牘政治”的各種弊病，讓政治公文真正發揮其正面功用，使信息傳遞與上下溝通更為順暢，行政效率不斷得到提高，這也是反對官僚主義、形式主義的應有之意。