健全國家應急管理體系 提高處理急難險重任務能力

習近平總書記指出，要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防範化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民羣眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。健全應急管理體系，需要對在準備、響應和早期恢復階段所涉及的資源、責任等一系列管理問題進行戰略謀劃與科學設計，也需要結合一些重特大突發公共事件應對進行系統評估、快速改進。

一批增援武漢的軍隊醫護人員抵達武漢天河機場  圖自 新華社

1.我國應急管理體系的發展歷程

我國應急管理事業起步於2003年應對非典疫情之後。為解決衞生防疫基礎薄弱、應急響應能力不足等問題，非典疫情後，以“一案三制”為四梁八柱的中國應急管理體系逐步建立起來。所謂“一案三制”，“一案”是指應急預案，“三制”則分別是應急管理體制、機制、法制。總體來看，“一案三制”中，應急預案是當時應急管理體系建設的重要抓手和切入點，2005年，國務院發佈了《國家突發公共事件總體應急預案》，截至2019年9月，共制定了550餘萬件應急預案。在體制方面，2006年4月，在國務院辦公廳設置了國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），事實上承擔着國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息彙總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐的功能；各地也相繼設立了專門的應急管理機構，另外，許多中央單位也成立了應急管理機構。在法制方面，2003年5月國務院公佈實施了《突發公共衞生事件應急條例》，着重解決突發公共衞生事件應急處理工作中存在的信息渠道不暢、信息統計不準、應急響應不快、應急準備不足等問題，旨在建立統一、高效、權威的突發公共衞生事件應急處理機制；2007年頒佈並實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，以規範突發事件應對活動，這是中國應急管理工作法制化的里程碑。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對應急管理工作高度重視，不斷調整和完善應急管理體系，應對自然災害、突發公共衞生事件和生產事故災難能力不斷提高，創造了許多搶險救災、應急管理的奇蹟，我國應急管理體制機制在實踐中充分展現出自己的特色和優勢。2018年4月16日，新組建的應急管理部掛牌，該部先後整合了原有11個部門的13項職責，其中包括5個國家指揮協調機構的職責，完成了公安消防、武警森林兩支部隊近20萬人的轉制，組建了國家綜合性消防救援隊伍。這項工作涉及部門多、任務重、跨軍地、影響面廣，極大地推動了中國應急管理工作專業化管理、全過程管理和應急資源集約化管理的進程，為健全國家應急管理體系奠定了堅實基礎。

黨的十九屆四中全會明確提出，“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時，強調“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑑國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”。這進一步明確了中國應急管理體系建設的努力方向，為持續完善中國應急管理體系提供了根本遵循。

2.推進我國應急管理體系和能力現代化

這次疫情發生以來，黨中央高度重視，始終把人民羣眾生命安全和身體健康放在第一位，習近平總書記親自指揮、親自部署，中央政治局常委會多次召開會議進行專題研究。在已有國家聯防聯控工作機制的基礎上，黨中央果斷成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常務委員會領導下開展工作，事實上啓動了國家最高層級應急響應。另外，此次疫情應對中還向前方派出了中央指導組。從地方層面來看，針對新冠肺炎疫情發展態勢，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團已啓動重大突發公共衞生事件一級響應。同時，按照中央的要求，還啓動了全國19個省份對口支援湖北省除武漢市外的16個市州及縣級市的工作機制，全力支持湖北省加強病人的救治工作。另外，軍隊持續增援武漢等疫情比較嚴重的地區。這都充分體現了中國特色社會主義制度的顯著優勢。

國家應急能力體系建設事關人民羣眾的生命財產安全與國家整體安全，是一項整體性、系統性、協同性的重大工程。從整體情況來看，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分佈地域廣，發生頻率高，造成損失重；同時，我國各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發，影響公共安全的因素日益增多。當今世界正經歷百年未有之大變局，變革會催生新的機遇，但變革過程往往充滿着風險挑戰。在此背景下，我國國家應急管理體系建設亟待重視以下問題：健全應急管理法律法規體系，完善應急指揮協調機制，加強權威應急專家（組）和應急科技決策支撐手段，提升一些地區和部分領導幹部的應急指揮能力，加強應急隊伍體系建設和公眾應急科普宣教工作，完善國家戰略物資儲備體系等。

當前及今後一段時間，可以結合本次疫情應對中的突出問題，全面加強黨對應急管理工作的領導體制機制，發揮我國應急管理體系的特色和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。

牢牢把握應急管理體系建設的科學理念和方向。高度重視“體系”和“平戰結合”理念對應急管理體系的指引作用。一方面，要科學認識應急管理體系中“體系”的意涵。體系通常是指若干有關事物或某些意識互相聯繫而構成的一個整體。黨的十九屆三中全會明晰了中國應急管理體系的理念與方向，《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中提出，“加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系”。這既是我國應急管理體系建設的總體目標，更是需要長期秉持的科學理念。另一方面，要重視“平戰結合”的理念。平戰結合就是要注意應急管理的軍事功能與用途，要研究把國防動員、人防、非戰爭軍事行動、軍民融合的功能或資源納入國家應急管理體系中，以高效統籌國家資源，真正促進應急應戰一體化。

繼續加強應急管理體制的整體設計。堅持黨對應急管理工作的全面領導，各級黨委和政府要切實擔負起“促一方發展、保一方平安”的政治責任，嚴格落實責任制。健全風險防範化解機制，從源頭上防範化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環節責任和措施。加強巨災風險分析與評估工作，提升各級應急信息整合、分析、研判能力，建立健全從常態管理到非常態指揮應對的快速轉化機制。研究藉助業務連續性管理、情景構建等方法，建立和完善國家巨災應急預案體系，提高巨災快速應對能力。研究設計針對重特大突發事件風險、規範化的初期高效響應制度，建立科學規範、權威高效的突發事件現場指揮系統。

全面加強我國應急力量體系建設。系統謀劃、科學統籌我國應急救援力量的整體建設，構建立體式、全天候、全災種、高水平的應急救援體系，並研究航空、高鐵、水上應急救援力量投送方式等保障機制，最終形成應急救援隊伍強大的體系能力。提升領導幹部的專業化能力和水平，提高各級幹部的應急指揮能力。加強衞生應急服務隊伍建設，重點研究國家消防隊伍承擔院前急救力量的制度設計，在消防隊伍中建立院前急救力量，比如消防急救部隊。另外，研究“風險—任務”型設計應急救援編組模塊，進行事前的任務規劃，並進行應急救援支撐功能細分，配備相應的裝備，提升行動效率與效能。

運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規範化水平。完善應急管理的相關配套制度建設，系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規。例如，加強安全生產監管執法工作出台緊急狀態法，以解決緊急情況下的執法監督、應急徵用、公共服務等方面的法律問題；制定災害救助法，以解決弱勢羣體救助、產業救助、金融信貸等救助政策問題；建立預防與準備、監測與預警、應急處置、恢復與重建等各環節的工作指南或標準體系；建立突發事件應對全過程評估制度；研究建立配套的人才選拔、資格認證、幹部調訓和培訓、績效考核等一系列配套制度。