美國CDC：預警預警！特朗普：沒有人比我更懂-金君達

【文/觀察者網專欄作者 金君達】

隨着新型冠狀病毒在全球範圍內的蔓延，美國社會的關注度也在日漸上升，但情況並沒有預計的那樣好。

首先是在此次防疫工作中，儘管美國疾病控制與預防中心（CDC）曝光度很高，但CDC卻受制於體制因素，很難做出快速有效的反應。

此外，與大多數國家政府的嚴陣以待不同，這場新冠肺炎疫情成為了美國國內政治攻詰的武器，各方政治勢力將疫情“政治化”。如果美國的疫情不能得到有效控制，新冠病毒有可能成為扭轉美國大選的關鍵因素。

美國CDC也沒那麼靈

美國CDC擁有的實權高於中國同名機構，能夠跨州調配物資，直接向總統報告緊急情況。它同時負責全國防疫和應急響應兩項工作，但在部署防疫工作上CDC仍然高度依賴其他部門、地方政府、社區、企業和個人的配合。

以20世紀中期曾經肆虐美國的脊髓灰質炎為例，當時CDC已經成立並開始負責一系列傳染病防治，但真正研發出疫苗的是羅斯福時代建立的國家小兒麻痹基金會；負責生產的是5家美國藥物公司，包括後來出現醫療事故的Cutter公司；為公司提供指導和監管，並在1955年製藥災難中主要負責的是衞生與公眾服務部（HHS）及其下屬的、統領基礎與應用生物學研究的國立衞生研究院（NIH）；今後對疫苗進行監管，聽取反饋的則是著名的食品藥品監督管理局（FDA）。

至於應急響應，CDC則要同HHS的緊急準備辦公室（OEP）共同負責藥品儲備，與聯邦調查局、國土安全局等機構合作、國防部等機構共同保障生化安全，由聯邦應急署（FEMA）決定是否使用應急預案。這些機構有一定的政治考量，CDC雖然在防疫方面具有權威，但對於類似“是否封城”這類大事仍需要政客拍板。

即使在2009年的H1N1流感[1]中，CDC已經是高度發達的核心抗疫機構，該機構能夠採取的應急措施仍十分有限：美國的最初兩例病例發生在2009年3月底的加州，而CDC直到4月中旬才確認H1N1流感並在隨後得到樣本，而4月9日該中心防疫專家便在路透社報道中稱“防止擴散已經不太可能”。

至於疫苗，在當時就出現了供不應求的情況，CDC只能建議先照顧老年、兒童患者；在口罩方面該機構則不建議佩戴，使用的正是目前網絡上流傳的“虛假的安全感”這個説辭。而HHS夏季採取系統性的查漏補缺、奧巴馬10月宣佈緊急狀態、CDC發放萬用疫苗等措施，已經是下一個流感季。

CDC在理論上具有極強的處理嚴重疾病能力，但在實踐中面臨幾個問題：第一是需要地方配合。在應急管理方面，CDC的下級機構是州衞生資源和服務部（HRSA），再往下是城市醫療應急系統[2]；無論是危機上報還是具體防疫，該體系都要求地方落實防疫工作。美國在防疫中的“緊急狀態”，如奧巴馬於2009年10月簽署的緊急狀態，本質上也是暫時取消一些對醫院的聯邦級別程序性監管，例如建設院外設施。

第二是雖然CDC有着跨地區調動物資的權力，它手頭的醫藥資源卻有限。近日該機構發佈的“不建議佩戴口罩”等聲明，其實與其2009年的做法一脈相承，可以看作是在無力調配產能、給予實際物質援助的情況下為了穩定社會情緒發表的言論。CDC和美國醫療機構比較擅長疫苗研發，但疫苗顯然不是應對突發事件的解決之道。

第三是部分美國人對疫苗的成見。CDC通常認為疫苗接種可減少40-60%感染風險，但美國歷史上發生過幾次接種疫苗造成的大規模死亡事件，例如1955年脊髓灰質炎疫苗事故、1976年為防止“西班牙流感”復活產生的接種事故等，這些事故最終大多由政府衞生部門擔責。這些因素使得美國政府在疫情面前反應過於謹慎，至於封城這種措施就更加困難了。

這些施政障礙造成美國公共衞生方面的“預警疲勞”現象，CDC不斷示警，政府卻少有作為。CDC在預警方面是一個強大的機構，擁有國家重點疾病監控體系、衞生保健工人全國監控體系、危機ID網等疫情監控系統和來自地方應急系統的海量信息。它每年都會發布一些公共衞生緊急事件（public health emergency），但美國社會因此也對CDC警告喪失了警惕心；CDC也有着誇大數據的先例，例如只要併發症中包括流感就將死者計入“流感死亡人數”。這當然可以解釋為“善戰者無赫赫之功”，但從政治學常識來看，它出於部門利益也會誇大疫情。

另一方面，CDC能夠分給地方的公衞緊急事件準備金數量有限，只能儘量通過“防患於未然”來減少應急資金消耗；醫療部門和地方衞生機構原本就面臨醫護人員嚴重不足的問題，治療常規流感和預防常見疾病對它們已經是比較沉重的財政負擔，全國性的突發疫情則必須額外撥款才能解決。

如今特朗普企圖在新的財政預算中大幅削減公共衞生機構的撥款，CDC和NIH等機構的防疫資金都將被影響；而針對額外撥款則面臨議會黨爭的障礙，兩黨議員目前在撥款的數量、是否分批等問題上爭論不休。在沒有財源的情況下遇上突發事件，CDC只能頂着網友的嘲諷繼續給出“不建議佩戴口罩”的建議。

疫情“政治化”

迄今為止，美國從行政官員到總統再到議會，政客表現均難以服眾。CDC本身在檢測上語焉不詳；其上級機構HHS派出撤僑的人員被曝出缺乏防護和訓練；國土安全部長對HHS方面的疫情數據、海關檢疫口與衞生部門的合作“一問三不知”；而新近被任命總領防疫工作的彭斯曾在印第安納州長任期內對疫情反應遲緩，導致該州有史以來規模最大的艾滋病爆發，是一位有前科的無能政客。

面對國內恐慌情緒，特朗普和經濟顧問庫德羅等人強調美國疫情可以控制，卻與CDC的示警消息相互矛盾，客觀上降低了政府公信力，也未能制止股市頹勢；無怪乎美方急於封鎖“吹哨人”，彭斯接受防疫工作後急於要求專家統一口徑。

而在議會撥款上，美兩黨再一次反對對方的預算方案，雙方在撥款規模、是否分批等問題上爭執不休；民主黨認為特朗普的預算低估疫情，共和黨人則指責舒莫參議員的數字是“拍腦袋”。這些情況已經影響了美國社會對於政府防疫能力的信心，其直觀表現是近期美國股市暴跌。

疫情衝擊下，道瓊斯指數狂跌不止

在新冠疫情引起美國人廣泛關注之前，特朗普的國內政治形勢總體向好。民主黨發起的“彈劾門”不出意料地被共和黨參議員否決；該黨在初選方面也沒有湧現出真正挑戰特朗普的人選，大富豪布隆伯格更是參加辯論即遭到圍攻，初選前景十分黯淡。

此外特朗普在去年年底與中國休戰，“停戰條款”明顯對美方有利，這些因素無疑給本來勢頭不錯的美國經濟增加了信心，甚至產生了美國能夠從中國疫情中漁利的錯覺。商務部長羅斯公然聲稱中國疫情有利於工作迴流，該言論就連福克斯新聞網的保守派媒體人都覺得不合時宜。

而在真正的防疫工作上，特朗普政府則進展緩慢，語焉不詳，聲稱“沒有人比我更懂xxx”的美國總統似乎根本不重視1.5%的國際新冠病毒死亡率。原本可以進行情緒疏導、提前防治的美國突然出現大規模恐慌，很大程度上是其執政班子咎由自取。

特朗普的對手們從幾個方面對其展開圍攻：第一，特朗普執政班子對疫情的應對工作遭到批評，議會的民主黨批評共和黨，兩黨議員圍攻CDC，其他的美國行政官員也遭到波及。美國至今尚未進行大規模檢測，對實際疫情的未知加劇了社會恐慌。

第二，特朗普當選以來就試圖對醫療領域進行改革，削減奧巴馬時期制訂的公共衞生計劃，自2018年來大幅削減了對CDC等機構的撥款；這些政策如今為反對者提供了新的武器，民主黨人聲稱正是特朗普破壞了CDC的預警能力。目前隨着美國社會出現恐慌情緒，在近期的民主黨初選辯論中，沃倫等人已經開始拿疫情抨擊特朗普；而沃倫、桑德斯等人主張國家全民醫保制度，隨着鉅額醫療負擔和天價藥費之間的矛盾日益加深，美國選民對這類左翼醫療制度的支持率也逐年上升。

第三，美國股市近期的“熊市”也會影響選民對特朗普經濟政績的信心，即使美股近日的跌落在將來幾個月中不斷回升，美國的企業債危機也日益迫近（參見翟東昇教授對此的詳細論述），經濟學家對下一輪經濟危機的警報從來沒有解除。目前特朗普政府聲稱美國形勢“可控”，但由於目前美方關於疫情的信息披露並不全面，美國疫情仍然存在爆發的可能，畢竟現在離美國流感季的結束尚有時日。雖然美國人對每年的流感可能習以為常，社會恐慌帶來的經濟下行將對特朗普的政治生涯造成嚴重打擊。

在國內積極防疫的同時，我們也應密切注意美國方面的政治變化。對於中國而言，目前需要警惕美國利用種族主義言論將矛盾外引。

美國是很早就開始把新冠病毒政治化的國家，從某主流媒體的“東亞病夫”論到現役官員的“機會”論，無不充斥着將一場自然災害當做政治武器的味道。直到現在，大量西方媒體仍然在重複“病毒來自中國”的敍事，部分港台媒體甚至堅持使用“武漢病毒”這一説法。

由於特朗普團隊在國際領域也屢有出格之舉，我們在國內疫情穩定之後也應考慮及時支援鄰國與“一帶一路”相關國家，特別是伊朗等自身醫療條件較差，又隨時可能被美國外交政策衝擊的國家，維護穩定的外部環境。

註釋：

[1] CDC, Swine Influenza A (H1N1) Infection in Two Children --- Southern California, March--April 2009. Morbidity and Mortality Weekly Report, https://www.cdc.gov/mmwR/preview/mmwrhtml/mm5815a5.htm

[2] 美國公共衞生應急管理可參考：薛瀾,朱琴.危機管理的國際借鑑:以美國突發公共衞生事件應對體系為例[J].中國行政管理,2003(08):51-56.

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