深度解讀《網絡信息內容生態治理規定》

為了營造良好網絡生態，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和公共利益，構建天朗氣清的網絡空間，國家互聯網信息辦公室於2019年12月15日發佈《網絡信息內容生態治理規定》（以下稱：《治理規定》），自2020年3月1日起正式施行。

《治理規定》集中體現了習近平總書記關於“網絡安全工作要堅持網絡安全為人民、網絡安全靠人民，保障個人信息安全，維護公民在網絡空間的合法權益”的重要指示精神，以網絡信息內容為主要治理對象，以建立健全網絡綜合治理體系、營造清朗的網絡空間、建設良好的網絡生態為目標，突出了“政府、企業、社會、網民”等多元主體參與網絡生態治理的主觀能動性，重點規範網絡信息內容生產者、網絡信息內容服務平台、網絡信息內容服務使用者以及網絡行業組織在網絡生態治理中的權利與義務，這是我國網絡信息內容生態治理法治領域的一項里程碑事件，而且以“網絡信息內容生態”作為網絡空間治理立法的目標，這在全球也屬首創。

一、網絡信息內容生態治理符合“以人民為中心”的理念

生態（Eco-）一詞源於古希臘字，意思是指人類的家園或者人類生存的環境。習近平總書記在“4·19”講話中指出，網絡空間是億萬民眾共同的精神家園。網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益。誰都不願生活在一個充斥着虛假、詐騙、攻擊、謾罵、恐怖、色情、暴力的空間。

《治理規定》將“網絡信息內容生態治理”定義為，政府、企業、社會、網民等主體，以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，以網絡信息內容為主要治理對象，以建立健全網絡綜合治理體系、營造清朗的網絡空間、建設良好的網絡生態為目標，開展的弘揚正能量、處置違法和不良信息等相關活動。

上述定義反映了黨的十九屆四中全會《決定》中提出的“建立健全網絡綜合治理體系，加強和創新互聯網內容建設，落實互聯網企業信息管理主體責任，全面提高網絡治理能力，營造清朗的網絡空間”的精神，特別是集中體現了習近平總書記關於“國家網絡安全工作要堅持網絡安全為人民、網絡安全靠人民，保障個人信息安全，維護公民在網絡空間的合法權益”的重要思想，符合“以人民為中心”的發展理念，為我國建立網絡綜合治理體系奠定了堅實的法治基礎。

二、《治理規定》突出了網絡信息內容生態治理主體的多元化

網絡信息內容生態的治理，應當明確多元參與協同共治的治理模式，要突破市場和政府二元對立和單一主導的模式。在數字經濟時代，要以平台思維和社會化思維的模式重新審視政府、企業、社會、網民這四大主體在網絡生態治理中的功能和作用。他們已經不是主體支配和被支配的關係，而是基於共同利益和目標的夥伴式關係。

《治理規定》明確了政府、企業、社會、網民等主體多元參與協同共治的治理模式。事實上，網絡信息內容生態是由多種文明要素組成的系統，這些要素主要包括網絡主體、網絡信息、主體行為、技術應用、基礎設施保障、網絡政策法規和網絡文化等方面。筆者認為，在參與網絡生態治理的四大主體中，政府的作用是監管、企業的義務是履責、社會的功能是監督、網民的義務是自律。

首先，國家網信部門負責統籌協調全國網絡信息內容生態治理和相關監督管理工作，各有關主管部門依據各自職責做好網絡信息內容生態治理工作；

其次，網絡信息內容生產者，是製作、複製、發佈網絡信息內容的組織或者個人，應當遵守法律法規，遵循公序良俗，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益，特別是網絡信息內容服務平台企業應當履行信息內容管理主體責任，加強本平台網絡信息內容生態治理，培育積極健康、向上向善的網絡文化；

再次，充分發揮網絡監督作為網絡信息內容的重要監督方式，這是發揮社會監督最有效、最簡單、最直接的形式，能夠形成在網絡信息內容治理領域，人人皆監督、人人受監督的局面；

第四，網絡時代使人類進入到一個無限內容生產的時代，人人都是內容生產者。因此，網絡信息內容的治理更多的是以網民自律的形式對自身行為的規範和矯正，這是網絡信息內容生態治理一個極其重要的方面。

三、《治理規定》重點規制三大管理相對人

在網絡信息內容生態治理行政法律關係中，與行政主體相對應一方的公民、法人和其他組織是網絡生態治理的行政管理相對人。鑑於網絡生態治理的對象是網絡信息內容，而信息內容的生態治理主要涉及三類主體，即內容的生產者、內容的服務平台和內容服務的使用者，為此《治理規定》重點規制這三大行政管理相對人。

首先，網絡信息內容生產者，是製作、複製、發佈網絡信息內容的組織或者個人，作為製作網絡信息內容的組織或者個人，在遵守法律法規的前提下，還要遵循公序良俗，加強網絡文明建設；不得製作、複製、發佈《治理規定》禁止的違法信息內容，並採取一系列措施，防範和抵制製作、複製、發佈《治理規定》明確的不良信息內容；

其次，網絡信息內容服務平台，是提供網絡信息內容傳播服務的網絡信息服務提供者，應當重點建立網絡信息內容生態治理機制，一是制定本平台網絡信息內容生態治理細則；二是健全平台管理制度，重點應當建立和完善用户註冊、賬號管理、信息發佈審核、跟帖評論審核、版面頁面生態管理、實時巡查、應急處置和網絡謠言、黑色產業鏈信息處置等制度；

再次，網絡信息內容服務使用者，是使用網絡信息內容服務的組織或者個人，這是網絡生態治理的主力軍，應當嚴守兩條底線，一是應當以文明健康的方式使用網絡，按照法律法規的要求和用户協議約定，切實履行相應的法律義務；二是在以發帖、回覆、留言、彈幕等形式參與網絡活動時，文明互動，理性表達，不得發佈違法信息，防範和抵制《治理規定》明確的不良信息。同時，對網上的違法和不良信息內容有義務以投訴、舉報等方式行使監督權。

《治理規定》明確了網絡羣組、論壇社區版塊的建立者和管理者應當履行管理責任，依法依約規範羣組、版塊內信息發佈等行為；《治理規定》明確要求，網絡信息內容服務使用者和生產者、平台不得開展網絡暴力、人肉搜索、深度偽造、流量造假、操縱賬號等違法活動。

四、網絡信息內容生產者禁止觸碰的十條紅線

當前，移動互聯網應用程序（App）已成為移動互聯網信息服務生產的主要載體，對提供民生服務和促進經濟社會發展發揮了一定的作用，與此同時，少數App也被不法分子利用，傳播暴力恐怖、淫穢色情及謠言等違法違規信息，有的存在竊取隱私、惡意扣費、誘騙欺詐等損害用户合法權益的行為，多數App過度收集個人信息，且設置的所謂“隱私條款”侵犯用户個人信息權，社會反映強烈。

我國網絡信息內容生產者數量龐大，截至2019年12月，我國國內市場上監測到的App數量為367萬款，第三方應用商店在架應用分發總量達到9502億次，其中社交通訊類下載量達1166億次。據騰訊發佈的數據顯示，2019年僅微信的月活躍賬户數超過了11.5億，QQ的整體月活躍賬户數增至8.23億，每天有近450多億條消息在微信裏傳輸。

習近平總書記強調，利用網絡鼓吹推翻國家政權，煽動宗教極端主義，宣揚民族分裂思想，教唆暴力恐怖活動等等，這樣的行為要堅決制止和打擊，決不能任其大行其道；利用網絡進行欺詐活動，散佈色情材料，進行人身攻擊，兜售非法物品等等，這樣的言行也要堅決管控，決不能任其大行其道。沒有哪個國家會允許這樣的行為氾濫開來。對此，《治理規定》第六條明確了網絡信息內容生產者禁止觸碰的十條紅線：

一是反對憲法所確定的基本原則的；二是危害國家安全，泄露國家秘密，顛覆國家政權，破壞國家統一的；三是損害國家榮譽和利益的；四是歪曲、醜化、褻瀆、否定英雄烈士事蹟和精神，以侮辱、誹謗或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的；五是宣揚恐怖主義、極端主義或者煽動實施恐怖活動、極端主義活動的；六是煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；七是破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信的；八是散佈謠言，擾亂經濟秩序和社會秩序的；九是散佈淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪的；十是侮辱或者誹謗他人，侵害他人名譽、隱私和其他合法權益的。

網絡信息內容生產者違反上述規定，網絡信息內容服務平台應當依法依約採取警示整改、限制功能、暫停更新、關閉賬號等處置措施，及時消除違法信息內容，保存記錄並向有關主管部門報告。

五、網絡信息內容生產者應當防範和抵制八類不良信息

《治理規定》要求網絡信息內容生產者應當採取措施，防範和抵制製作、複製、發佈含有下列八類內容的不良信息：

1.使用誇張標題，內容與標題嚴重不符的信息內容。“標題黨“是互聯網上利用各種頗具創意的標題吸引網友眼球，以達到各種目的，其主要行為簡而言之即發帖的標題嚴重誇張，帖子內容通常與標題完全無關或聯繫不大，諸如震驚、驚爆、重磅、罕見、深度好文、轟動全國、絕密偷拍等字眼。筆者在網上搜索了類似“震驚13億中國人“、“感動了中國13億人“、”重磅“、”深度好文“等標題，其內容與標題完全不符，多數以誇張的、曲解的、煽情的甚至無中生有的方式誤導網民。

2.炒作緋聞、醜聞、劣跡等信息內容。當前，娛樂界炒作緋聞、醜聞以及劣跡比比皆是，以明星緋聞八卦為噱頭，特別是通過明星和狗仔隊的配合來製造緋聞、醜聞、劣跡的熱度，這些低俗文化和行為愚弄了大眾、污染了網絡、觸碰了法律，必須依法治理。

3.不當評述自然災害、重大事故等災難的信息內容。我國地域廣、人口密集，自然災害種類多，重大安全事故時有發生。筆者注意到，每當自然災害和重大安全事故等災難發生時，總有一些沒有事實依據的評述，不僅混淆了是非，而且給社會帶來極大的負面影響，必須堅決予以抵制。

4.帶有性暗示、性挑逗等易使人產生性聯想的信息內容。為了吸引流量，一些網絡平台，以文字、語音、圖片、視頻等方式進行帶有“性挑逗”、“性暗示“的不良行為，比如所謂的“文愛”、“磕炮”等，這些信息內容均帶有性暗示或性挑逗的軟色情內容，極容易使人產生性聯想。

我國《刑法》對淫穢物品的定義是，具體描繪性行為或者露骨宣揚色情的誨淫性的書刊、影片、錄像、圖片等，但是將有關人體生理、醫學知識的科學著作和包含有色情內容的有藝術價值的文學、藝術作品排除在淫穢物品範圍之外。

5.展現血腥、驚悚、殘忍等致人身心不適的信息內容。一些網絡內容製作者為了騙取用户的點擊量，發佈和展示血腥、驚悚、殘忍的圖片和視頻，如有的網站發佈大量令人不適的驚悚、血腥、虐殺動物、畸形胎兒的圖片，同時還兼有“標題黨”嫌疑，致人身心感到極大地不適，尤其是對未成年的心理損害極其嚴重。

6.煽動人羣歧視、地域歧視等的信息內容。煽動是指慫恿、鼓動人做壞事的行為，我們經常在網上看到，一些人僅憑自己看到的隻言片語就在網上傳播併發布地域歧視和人羣歧視等過激言論。如有一則“醫院多次醫療事故不能給公眾解釋”的網絡帖子，煽動當地人羣對醫生羣體的歧視，該發佈者因涉嫌尋釁滋事被公安機關行政拘留10日。

7.宣揚低俗、庸俗、媚俗內容的信息內容。主要是兩類信息內容，一是低俗的內容，主要是指低級趣味、庸俗，使人萎靡、頹廢的內容；二是媚俗的信息內容，主要是那些迎合於世俗，缺乏自我思想、自我理智，只知隨波逐流等，這些低俗、庸俗、媚俗的信息內容與我國優秀道德文化和時代精神格格不入，必須堅決抵制。

8.可能引發未成年人模仿不安全行為和違反社會公德行為、誘導未成年人不良嗜好等的信息內容。當前，我國未成年人網民數量近1.7億，智能手機成為未成年人上網的主要工具，未成年人正處於青春躁動期，有很強的求知慾望，他們對網絡發佈的一些不安全和違反公德的信息內容鑑別力很弱、自控能力較差，很容易在模仿後導致惡性事件的發生，未成年人模仿網絡不良行為已經成為威脅青少年網絡安全的主要因素。

六、三大管理相對人的共同禁止性行為

《治理規定》要求網絡信息內容服務使用者、網絡信息內容生產者和網絡信息內容服務平台共同營造良好網絡生態，不得實施以下禁止性規定。

1.不得利用網絡和相關信息技術實施侮辱、誹謗、威脅、散佈謠言以及侵犯他人隱私等違法行為，損害他人合法權。行為人利用網絡和相關信息技術實施侮辱、誹謗、威脅、散佈謠言以及侵犯他人隱私，是嚴重的侵權行為，這不僅涉及網絡信息內容生產者，也涉及網絡信息內容服務使用者和網絡信息內容服務平台。

根據《侵權責任法》的規定，網絡用户利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者採取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網絡服務提供者接到通知後未及時採取必要措施的，對損害的擴大部分與該網絡用户承擔連帶責任。如果網絡服務提供者知道網絡用户利用其網絡服務侵害他人民事權益，未採取必要措施的，與該網絡用户承擔連帶責任。

2.不得通過發佈、刪除信息以及其他干預信息呈現的手段侵害他人合法權益或者謀取非法利益。筆者認為，應當重點治理網絡信息內容服務平台為了謀取不正當利益通過發佈、轉載、刪除信息以及干預信息內容呈現或搜索結果等違法行為。

3.不得利用深度學習、虛擬現實等新技術新應用從事法律、行政法規禁止的活動。AI的深度學習在搜索技術、數據挖掘、機器學習、機器翻譯、自然語言處理、多媒體學習等領域應用廣泛；虛擬現實（VR）是一種靈境技術，其基本實現方式是計算機模擬虛擬環境從而給人以環境沉浸感。無論是深度學習，還是VR技術均與信息內容有直接關聯，利用這些技術應當遵守法律法規，遵循公序良俗，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益。

4.不得通過人工方式或者技術手段實施流量造假、流量劫持以及虛假註冊賬號、非法交易賬號、操縱用户賬號等行為，破壞網絡生態秩序。

近年來，App刷量、電商刷單、公號刷閲讀量等網絡的黑色產業屢遭曝光，一些互聯網應用平台通過技術手段篡改、誘導等違規方式將他人的用户導向自己的產品或服務，實施流量劫持，獲取不正當商業利益的行為。筆者注意到，很多網絡違法和黑色交易，都與虛假註冊賬號、非法交易賬號、操縱用户賬號等行為有關聯，這已經形成黑色產業鏈，通過虛假註冊賬號、非法交易賬號、操縱用户賬號，能獲得大量賬號資源，為不法行為提供網絡身份，以此隱蔽真實身份，製造虛假流量，增加溯源難度，逃避法律追究。

5.不得利用黨旗、黨徽、國旗、國徽、國歌等代表黨和國家形象的標識及內容，或者借國家重大活動、重大紀念日和國家機關及其工作人員名義等，違法違規開展網絡商業營銷活動。

中國共產黨的黨徽黨旗是中國共產黨的象徵和標誌，根據《中國共產黨黨章》的規定，黨的各級組織和每一個黨員都要維護黨徽黨旗的尊嚴，要按照規定製作和使用黨徽黨旗；國徽和國歌是《憲法》規定的國家形象標識和內容，任何商業組織都不得用於商業營銷活動。

七、網絡信息內容生態治理的監督機制

《治理規定》要求各級網信部門會同有關主管部門，建立健全信息共享、會商通報、聯合執法、案件督辦、信息公開等工作機制，協同開展網絡信息內容生態治理工作。事實上，我國網絡信息內容治理的監管不僅僅是網信部門的職責，應當全面把握網絡綜合治理體系的各個要素和環節，增強協同體系監管的頂層設計。

對網絡信息內容的監管，重點是對網絡信息內容服務平台履行信息內容管理主體責任情況的監管，特別是要針對自媒體的無序和亂象，平台企業負有不可推卸的責任。應當指出，信息內容平台企業不僅是自媒體運營的服務提供者，也是自媒體行業秩序的維護者，必須履行好責任義務，依法運營，嚴格履行信息內容管理的主體責任。

《治理規定》要求，各級網信部門建立網絡信息內容服務平台違法違規行為台賬管理制度，並依法依規進行相應處理。筆者認為，網絡信息內容服務平台違法違規行為台賬管理制度，是對平台企業的一項重要管理制度，反映和記載了平台內各類信息內容違法違規的行為和內容以及分佈區域和數量的動態情況等，為網絡主管機構實施信息內容監管提供了有力的事實和證據。

整體上看，《治理規定》體現了國家在網絡信息內容生態治理領域的主權價值取向，展示了網絡空間的自由和秩序、開放和自主、管理和服務的辯證關係，重點突出了網絡信息內容生態治理的統籌與協調，隨着《治理規定》的正式實施，我國網絡信息內容的生態治理將正式納入法治軌道，並將依法形成治理合力。

（本文內容系原創，轉載請註明來源：“網信中國”微信公眾號　作者：王春暉　南京郵電大學信息產業發展戰略研究院首席專家）