黃柯劼：德國《新移民法》生效，帶給我們什麼啓發？

【文/黃柯劼】

2020年3月1日，在聯邦議會和聯邦參議院審議通過半年後，一部新法案在德國生效，它的正式名稱是《技術人員移民法》（Fachkräfteeinwanderungsgesetz）。

“新”法出台，吸引中等技術移民

半年前該法剛剛通過，主導這一進程的德國社民黨（SPD）官方網頁上便迫不及待地掛出了歡呼。自上世紀60年代以來，社民黨都是推動外國人在德國就業、居留、入籍的中堅力量。一向以社會公平為己任的社民黨為何對可能引起本國勞動者權益受損的外國人就業問題如此熱衷？這恐怕是因為，德國的外國人移入現象一直以來就與本國勞動力市場的部分崗位空缺、社會福利體系的捉襟見肘緊密相連。

這次的《技術人員移民法》出台也同樣服務於這一目的：促進一般意義上的中等專業技術人員（而非高技術人員）的進入與儲備。SPD分析人士稱，“難民潮”以來，進入德國的外國公民數量很多，但只有百分之一能夠通過審查留在德國。這部法律希望能夠為其中有相應能力和資質的勞動者打開居留的大門，一方面解決德國的勞動力和技術人才短缺，另一方面也避免他們為留下來陷入打黑工的境地。

本世紀以來，在外國人立法方面一直步履蹣跚的德國終於奮起直追，力圖通過引進外國人促進本國經濟發展、做大勞動力市場。2005年生效的《移民法》和《居留法》中已經規定了高技術移民（hochqualifiziert）居留的有利條件，但對其他技能水平和類型的就業者，如何界定、如何引進、是否應設置配額，仍在一直探索。本法出台，稱得上是一個階段性的進步。

2月24日，在德國科隆，人們參加“玫瑰星期一”大遊行。圖自新華網。

打包修訂，亦舊亦新

值得一提的是，這部法律並非獨立立法過程的新產物，而是一部將不同來源的法律條款進行選取、修改、合併後重新出台的法律。這部“打包法”的主要來源是2004年生效的《外國人在德國居留、就業和融入法》（Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet，簡稱《居留法》），其次是1998年生效的社會福利法典第三版（Dritte Buch Sozialgesetzbuch），此外還包含了其他來自職業資格認定和具體職業門類（如醫生、藥劑師、獸醫）的法律法規的相關條款。

這種立法方式被稱為打包修訂法（Gesetzespaket），其主要好處在於可以通過一個法案修改某政策相關的所有法律。也就是説，可以在尊重現存法律框架和條文基礎上，調整不同現存法律之間的相關內容。例如，本次《技術人員移民法》增添修訂條款之外的其他條款位置和編號都不會改變，方便相關人員保持原有法律操作習慣。

這種立法方式在德國並不少見。許多重大政治導向性的立法和法律修訂都會採用這種方式，以便在法律修訂時考慮到整個流程操作的各個環節，在一次性解決所有相關問題的同時，尊重原本的法律框架。例如，對於酒駕醉駕等問題，就會出現刑法和道路交通安全法等行政法的打包立法；對信息安全問題，就會對相關行政法和民事法律打包立法等等。

2005年生效的《移民法》（Zuwanderungsgesetz）也是這樣的“打包法”，其對《難民程序法》（Asylverfahrensgesetz，後於2015年10月更名為《難民法》Asylgesetz）《國籍法》（Staatsangehörigkeitsgesetz）等法律進行了修改，又加入了新的《歐盟自由遷徙法》（Freizügigkeitsgesetzes/EU）等新法律的內容。

德國降低移民門檻？

説回這部法律本身。它有什麼亮點，對德國移民現狀將有怎樣的改變？

第一，這部法律建立在對已有法規的再深化基礎上，對許多已經過實踐檢驗的條款進行了選取和改善。

正如前文所言，這部法律並非一部全然的新法，而是一個長期、系統性立法實踐的一部分。相比以往法規，這部法律做出最大改革的部分，在於它擴展了在外國獲得職業培訓、具有專業技術的人員在德國以工作或找工作為目的居留的可能，同時對相關人員的類型、技能認定方式做出了更明確的規定。其中相關實踐更是自2016年就已在西南部的巴登州試行。

至於曾經被炒得沸沸揚揚的獲得容留人員（Geduldete，在許多中文媒體中被以“難民”一言蔽之）憑藉職業技能獲得居留許可的條款，也早在2004年時就已經存在於相關法律中了。並且，本法對在德國尤其緊缺的部分行業做出了專門規定，具有較強的針對性。

第二，這部法律對“技術人員”做出了更明確的定義。

這部法律中所指的“外國技術人員”包括以下類別：具有德國和歐盟以外第三國國籍的、在德國國內完成了合格的職業培訓，或者在外國具備了與德國等價的職業技能（職業培訓）者，或在德國高校、被承認的外國高校或被承認為與德國高校具有同等資格的外國高校畢業證書者。

可見，該法以其所接受的技能培訓（Ausbildung）類型來區別就業者，分為學術培訓（akademische Ausbildung，包括大學畢業生和學者）和職業培訓（Berufsausbildung）的人員。第一類人的專業技術資格可以通過文憑獲得認定，而第二類人的專業技術資格則通過各地勞動局（Agentur für Arbeit）來認定。第一類人的就業事項已經在現有法律得到了較充分的定義和規範。可見，這一法案生效以後，最大的受益者將是那些沒有大學文憑、同時有職業培訓經歷或相關經驗（無論是否在德國完成）的外國就業者。

第三，這部法律在中央和地方進行了適當的分權，保證最大程度地揚長避短。

一部涉及外國人就業的法律出台，一定會有人問，這部法律如何在引進國內需要的專業技術人員的同時，又防止侵害本國勞動者利益呢？

立法者自有安排。一直以來，在德國通過就業獲得居留許可的人員都必須首先獲得地方一級勞動局頒發的就業許可，而這一就業許可首先依賴於勞動部門對申請人擬從事職業的審查：多大程度上促進了德國經濟發展，又在多大程度上與本國勞動者形成競爭？聯邦立法已經將審查權賦予各地勞動部門，允許他們基於各地實際情況做出自己的規定。可以想見，各地將能夠依據本地區的產業分佈和特殊需要，有選擇地引進就業者。

值得注意的是，這部法律首次取消了勞動部門審查中的“優先審查”部分（Vorrangprüfung）。這一審查規定，在允許外國人就業前，必須先審查這一職業有無本國或歐盟的申請者。取消這一審查，意味着外國人將不再只能從事德國或歐盟居民無法從事的工作。考慮到這一審查已實行較長時間，且本法中涉及的許多就業崗位在德國已十分短缺，取消審查很可能是出於現實考慮。

聯邦層面在部分內容上仍然保留權力。該法第一條第18款第（2）項對申請人做出一些普遍規定，即年齡不可高於45週歲，收入必須高於該地區一般退休保險的年度繳款基數（Beitragsbemessungsgrenze in der allgemeinen Altersversorgung）的55%。這一數字並非人人可達。在收入普遍較高的西德地區，相當於申請者的税前月收入必須達到3795歐元。毫無疑問，若以目前德國的退休年齡65歲計算，這一規定能保證新來的就業者不僅不會“拖累”已有的社會福利體系，還能為它再做出至少20年的奉獻。此外，本法也規定這一居留許可最長的有效期為18個月，最多可延長六個月。也就是説，符合條件的申請者一次申請最長能夠在德國居留兩年。

由於在德國申請永居的門檻並不算高，客觀上，本法為這類人員提供了更多的獲得永居的可能。另外，本法對於申請者的德語水平也提出了要求。這一要求並不是通過一刀切式的考試或學時要求體現，而是要求“必須符合所從事職業的要求”。

可見，這部法律可視作德國對於國內以醫療護理相關部門為代表的崗位專業技術人員缺乏做出的對策。這一法律在已有立法實踐的基礎上，對部分內容進行了精細化的界定和深化，並且根據實際情況將權限分配到不同層級。這部法律的出台，並非如某些媒體歡呼的“德國降低移民門檻”或“推出新移民法”，而是立法部門基於對國情的長期掌握對法律體系的新一輪完善。

他山之石

最後，作為新興移民目的地的中國，可以從中學到什麼？

日前，《外國人永久居留管理條例（徵求意見稿）》剛剛公佈，引發了民意的軒然大波。儘管中德兩國國情迥異，不能直接對比，但至少從立法技術而言，德國是值得我們學習的。

資料圖

第一，德國移民相關法律體系始終保證優先本國和歐盟公民的利益。除了上述提到的“優先審查”和對基本收入的要求，外國人在德國繳納的税率也一直高於本國人；為更多有職業技能的難民申請者開放居留可能，客觀上也有助於本國經濟發展和社會穩定。

第二，這部《技術人員移民法》充分考慮了已有的法律法規和各級執法體系，既延續了已有的合理法律法規，又基於已有嘗試將法律謹慎推進；在約定關鍵內容（在本法中是收入水平和年齡）的基礎上，在聯邦和地方之間做出了明確合理的權責劃分，對相關事項做出了靈活處理。這一切都保證了法律具有充分的可操作性。

第三，配合着這部法律的通過和生效，聯邦和地方各級內政部在網站和各媒體上，都對民眾關心的問題做出了充分的解答（諸如，德國為什麼不像加拿大一樣實行積分制），確保大眾的充分知曉和有效配合。

（注：北京航空航天大學法學院客座教授、德國科勒律師事務所主任、高級合夥人Andreas Köhler（安德里斯 科勒）博士為本文寫作提供了重要建議，特此鳴謝。）