顧敏康：香港立法會的“惡意拉布”，該“剪”了！

【文/觀察者網專欄作者 顧敏康】

去年10月16日至今，香港立法會基本處於停擺狀態。這背後，自然少不了反對派的杯葛。

香港立法會自去年10月復會以來，首個工作是選出內務委員會主席，由原內務委員會副主席郭榮鏗議員主持。但在他和反對派議員的故意拖延下，內務委員會至今召開了14次會議仍未選出主席。

對此，行政長官和社會各界都表示擔憂和不滿，日前亦有40多名建制派議員發表聯署聲明，譴責郭榮鏗議員。4月13日，國務院港澳辦、香港中聯辦也相繼發聲，譴責有關議員濫用權力、惡意“拉布（即冗長辯論，拖延議程）”。

“拉布”兩面觀

“拉布”（Filibuster）不是一個新概念，在西方國家偶爾見到。通常是指少數派議員因為無法通過投票取勝，從而用超長演説、辯論、動議等方法拖延有關議案審議，或者用缺席使開會人數達不到法定要求，或者頻繁點人數確定不足法定人數而使會議流會等手段阻撓有關議程的通過。

在正常情況下，“拉布”是可以被容忍的，因為議員有發言的權利，而且議案最終會根據多數票通過。但香港頻頻出現“拉布”，是屬於不正常的現象。因為屬於少數派的反對派議員不分是非、為“拉布”而“拉布”，已經影響了立法會的正常運作，並且危害社會，所以，研究合理的制約機制也是十分必要的。

支持“拉布”者可能認為，議員“拉布”是作為民意代表履行對政府的監察職能，是為了阻止不得民心的議案通過。當然，這裏的前提是不得民心的議案，而不是所有政府的議案，如果針對政府所有的議案、尤其是涉及民生的議案“拉布”，那就非常不正常了。反對“拉布”者認為，“拉布”浪費公帑、浪費時間、濫用民主制度，不僅妨礙政府施政、癱瘓政府運作，而且最終受害者是廣大市民。

筆者認為：“拉布”的存在本是基於尊重少數議員的表達自由。但是，香港的反對派議員毫無節制的“拉布”行為，應該可以被視為是香港立法會的畸形表現。

表達自由從來就不是絕對的，也不是沒有限制的。如果反對派議員是為了“拉布”而“拉布”，並不是為了真心實意地實施對政府的監察職能，這種具有明顯政治目的，不顧議案是否合理而一味“拉布”的行為，難以逃脱濫用表達自由權利的質疑。

“拉布”的危害性

反對派議員“拉布”已經劣跡斑斑，即使涉及民生的議案也照樣“拉布”，或者用拖延通過議案作為其他目的的要挾。

例如，今年立法會財務委員會處理公務員加薪的撥款申請時，反對派議員不僅故意抹黑警察，而且多次要求將警隊從公務員加薪申請中剔除，將警察加薪申請單獨審議，否則就阻擾申請通過。

他們這樣做，是企圖與暴徒們裏應外合，利用他們作為議員的權力為爭奪香港管治權掃除警察這一障礙。而且，打擊警察僅僅是第一步，一旦成功，則對整個公務員團隊造成實質性的威懾，以後哪個部門的公務員不聽話，其加薪申請就會受到影響或不予考慮。

所以，反對派議員聲稱自己的行為是為了監管政府，為了阻止不得民心的議案通過，但事實卻恰恰相反。

香港亞太研究所早在2014年5月20至22日晚就“拉布”爭議進行了一項電話民意調查，結果顯示，63.7%的受訪者表示，不贊成立法會議員為爭取全民退休保障而於審議政府財政預算時拉布，贊成的只有13.5%，21.2%則表示“一半半”。

對於有議員為爭取全民派一萬元而在財政預算案的議案上拉布，更有68.5%受訪者表示不贊成，贊成的僅有8.8%，20.5%表示“一半半”。

在“一堆一爐”的撥款問題上，不贊成議員因此而拉布的受訪者有61.9%，贊成的只有11.0%，而表示“一半半”的則有23.6%。

事實勝於雄辯，民意是反對“拉布”，但反對派議員仍然我行我素，肆意“拉布”。

反對派議員在立法會展開“不合作運動”，令多項關乎民生的議程如公務員加薪、低收入在職家庭津貼等，無法獲得立法會財務委員會通過，這與他們“為香港特別行政區服務”的誓言也是相沖突的。對於這些議員為了反對政府而無視民生疾苦、一味拉布阻撓的行為，香港市民既不能無動於衷，也不能一味將怨氣出在政府身上。

反對派議員的“拉布”，已經嚴重拖延了多項涉及民生及經濟發展的議案，如果以“拉布”每日虛耗100萬元計，這些年來被反對派議員浪費的公幣應該是無法計算了。如果將這些錢用在救濟貧困人士身上，那才是功德無量的事情。

有人將“拉布”的英語（filibuster）譯成普通話，説拉布就是“費力把事拖”，的確很形象。從經濟學角度看，這種“費力把事拖”的做法，無疑説明“拉布”者在製造低效率和做無用功。反對派議員拿着納税人的錢，卻事事拖延，為拖而拖，表面上看是為了打擊政府，但最終受害的是香港大多數人的福祉。所以，這種“拉布”行為既難以得到香港大多數人的支持，也會積累更多民怨。

4月14日，林鄭月娥在記者會上批評內委會受郭榮鏗等議員阻礙而不能正常運作而產生嚴重後果。圖自星島日報

內務委員會“拉布”的特殊危害性

正如文章開頭所説，此次香港立法會出現“拉布”，與上屆內務委員會副主席郭榮鏗有很大關係。

立法會內務委員會的一項重要職能，是審議已提交立法會的法案，以及在立法會會議席上提交省覽或提交立法會批准的附屬法例。內務委員會可成立法案委員會研究該等法案，或委任小組委員會對一些附屬法例進行更詳細的研究，隨後並會監察有關法案委員會及小組委員會的工作進度。內務委員會可將關乎立法會事務的政策事宜交付有關的事務委員會研究。此外，內務委員會亦可按其認為適當的方式，研究任何與立法會事務有關的其他事項。

除立法會主席外，立法會全體議員均為內務委員會的委員，內務委員會主席及副主席由議員互選產生。然而，自去年10月，即2019-2020立法會年度開始以來，在反對派議員、尤其是上屆內委會副主席郭榮鏗（主持本屆正副主席選舉）帶頭“拉布”阻撓下，內委會至今已開14次會，卻仍未選出正副主席。

內務委員會的重要性僅次於立法會會議，如沒有選出正副主席，很多立法工作會停滯不前。目前特區政府已有6條法案完成法案委員會審議，卻卡在內委會，未能提交立法會會議三讀通過；5條正在審議的法案，稍後也要交給內委會。

此外，還有15條法案提交給立法會，但由於內務委員會無法運作，至今都不能成立法案委員會。受影響的法案廣泛，包括賓館業監管、消防安全、延長產假、減税等。

更為主要的是，郭榮鏗與其他反對派議員“拉布”的目的，是阻止《國歌法》和《基本法》23條本地立法，是濫權的鐵證。

所以，國務院港澳辦和香港中聯辦共同譴責郭榮鏗和其他反對派議員，指出他們這種惡意“拉布”行為，是違反宣誓誓言，構成公職人員行為失當，不僅有負廣大選民的重託，也是對香港整體利益的肆意破壞。

有“拉布”就應該有“剪布”

“拉布”是否應該受到限制，應該從幾個方面進行判斷。

首先要看“拉布”是否有針對性和切中要害。如果“拉布”者故意用冗長和毫無建設性的演講，或故意製造流會等方法去阻擾某項議程的通過，那麼，這種行為無論如何體現不出議員對政府的監察本意。

2012年的拉布中，有關議員提出的不少修正案都是“序列式”的修訂，內容相近，毫無建設性，就是為了拖延時間。這種“拉布”反而給人浪費納税人錢財和胡攪蠻纏的感覺。

從法律角度看，雖然“拉布”是一種比較特殊的情況，但是有“拉布”就應該有“剪布”加以制約，否則“拉布”就會變得無休無止，立法會的運作也可能因此癱瘓。因此，在立法會《議事規則》中設置一些“剪布”的規定是完全必要的。

立法會主席曾經根據《議事規則》所授予的權力，對“拉布”作出過“剪布”決定。香港高院對“拉布”與“剪布”之爭的判詞已經表明，只要是合理“剪布”，法院不會輕易介入。

當時的立法會主席曾鈺成根據《議事規則》第92條決定終止辯論，叫停“拉布”，這可能是在當時的情況下可採用的最好辦法。一方面，曾先生已經顧及少數議員的“拉布”需求，給予充分的發言機會；另一方面，曾先生也注意到這些議員的發言“冗贅、煩厭、重複”，尤其是他已經超過75次指出有關議員發言離題。可見，曾先生的決定是為了避免這些議員無休止的“拉布”，也是為了避免浪費納税人的錢財。

立法會主席的“剪布”權力是來自於《議事規則》第92條之授權。該條例明確規定：

“對於本議事規則內未有作出規定的事宜，立法會所須遵循的方式及程序由立法會主席決定；如立法會主席認為適合，可參照其他立法機關的慣例及程序處理”。

針對曾先生的“剪布”決定，當時的梁國雄議員向高等法院提出司法複核。但是，法院駁回了梁的申請，法官認為這次不是特殊情況，也不容許法庭偏離一般原則去幹預立法會的運作。這表明曾先生根據《議事規則》行使權力，除非明顯違法或越權，否則法院應當將此視為立法會內部運作的問題而不接受申請。

當然，除了立法會主席行使“剪布”權力外，修改《議事規則》其他條款也是必須的。為了遏制反對派議員的瘋狂“拉布”行為，立法會在2017年12月15日艱難通過修改《議事規則議案》，這是迴歸以來最大幅度的一次修訂《議事規則》。

1. 原來做法：反對派經常利用點人數製造流會，如果立法會流會，未曾完成的議程將會順延至下一次會議。大會一般都是在星期三舉行。修訂後的做法：主席可視乎需要在任何時候或任何一日舉行會議處理議程各項事務。

2. 原來做法：如有不少於20名議員起立要求提交呈請，就要交付專責委員會處理。修訂後的做法：由20人改為35人，即使未到門檻也要交由內務委員會討論。

3. 原來做法：立法會及全體委員會的會議法定人數不少於全體議員二分之一。修訂後的做法；法定人數由35人改為20人。

4. 原來做法：在全體委員會會議，議員可無須經預告而動議一項委員會現即休會待續的議案。修訂後的做法：主席有權不批准、或合併處理修訂；如果主席認為休會特待續議案是濫用程序，可決定不批准議員提出中止／休會待續議案。

未來可應對“拉布”的措施

在《議事規則》中設置一些“剪布”的規定是可行的，也是必要的。為了確保立法會順利運行，《議事規則》還應該繼續修訂。

例如，可以探討是否有必要進一步完善議事規則第92條。該條規定看上去比較原則和寬泛，是否應該進一步規定其適用範圍，從而避免不必要的爭議出現。比如，主席在行使第92條的權力作出決定前，是否需要發出必要的警告等，均是值得考慮的建議。

又比如，立法會議員朱凱迪曾利用《議事規則》第88（1）條存在漏洞，動議將所有記者和觀眾趕出會議廳。這一條的原意非常清楚，適用於行為不檢之人士。朱凱迪雖然無理取鬧，但立法會主席只能按規定處理朱凱迪動議，每名議員可發言15分鐘。

朱凱迪在發言五分多鐘後，梁君彥質疑其離題及“動機不純正”，而被要求停止發言。多名反對派議員其後發言，聲稱不贊成驅趕傳媒和公眾人士離場，但“人格分裂”地感謝朱提出動議。他們的發言也被梁君彥指離題，要提早結束。儘管如此，有關辯論浪費約一小時。可見，《議事規則》第88（1）條存在漏洞，沒有預見到有些議員非君子和故意鑽空子。

修訂《議事規則》在一定程度上減少了反對派議員的無理“拉布”行為。但必須看到，近年立法會的亂象還不單單是“拉布”行為，當中包括議會上不斷升温的暴力歪風，例如民主黨許智峯在立法會內公然強搶政府女行政主任手機；林卓廷、尹兆堅之流在議會搗亂，因而惹上官司；還有故意破壞、搗亂會議等等。這些暴力行為也導致會議難以正常進行，變相達到“拉布”目的。

所以，一方面政府應該積極檢控那些可能構成刑事罪行的行為；另一方面，立法會應當根據《基本法》第79條啓動剝奪議員資格的程序。當然，政府從一開始就要守好“參選門”，嚴格審查參選人的資格，確保不符合確認書要求的人士不能成為立法會議員。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。