賀雪峯：很多發展中國家都出現了貧民窟，中國為啥沒有？
【文/賀雪峯】
當前正在進行的農村土地制度改革試點中，33個試點地區有15個地區進行農村宅基地制度改革。宅基地試點最重要的內容是讓進城農民有序退出宅基地，從而節約農村土地資源，保障中國18億畝耕地紅線。
當前最為人詬病及最令人不解的是，在中國快速城市化的背景下，農民進城了，他們在農村的宅基地卻沒有退出來。農民不僅沒有退出宅基地，而且在城市化進程中，農村人口減少了，農村建設用地反而增加了，從而出現在當前以及很長一段時期以來城市化進程中城市和農村建設用地同步增長的奇怪現象。農民進城了，城市建設用地自然就會增加，問題是進城農民沒有退出他們在農村的建設用地（主要是“宅基地”），從而造成了土地資源的嚴重“浪費”。
2019年09月20日，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部日前印發《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》，鼓勵盤活利用閒置宅基地（圖片來自CCTV-2 視頻截圖）
不過，如果我們換一個角度來看，農民進城了，他們卻只是進城務工經商，並沒有真正在城市安居，更難以在城市體面地完成家庭的再生產。為了應對進城失敗的可能性，農民在進城後一段時間內仍然保留在農村的宅基地和住房，以作為進城失敗的退路。這樣來看，農民進城後仍然保留農村宅基地，而不是將宅基地退出，復墾為耕地，這就不是浪費，而是農民進城的保險，是農民的基本保障，是應對農民進城失敗的必要“浪費”，是合理的資源冗餘。這樣的資源冗餘不僅有必要，而且對於保障農民利益、避免中國城市貧民窟的出現、應對中國經濟週期，以及保障中國現代化進程中的穩定，都極為重要。
本文擬通過三個部分來討論具有積極功能的農村宅基地資源冗餘，試圖為理解農村宅基地功能和當前農村宅基地制度改革提供一個認識框架。
一、為什麼農村宅基地應當保留一定的資源冗餘
據《人民日報》報道：“習近平主席給莫迪介紹時，説了兩條，一條是中國的城市化率。另一個，他專門講到了中國的政策考慮，不能讓進城務工人員走上不歸路，要給他們在農村留條後路，一旦在城裏待不下去了，還能回到農村。他着重強調，決不能使中國出現貧民窟。”[1]
習總書記的講話十分清晰地説明了中國城市化與印度城市化的差異，其中最重要的一條是，中國城市化過程中為進城農民工留下了退路，一旦農民進城失敗，他們就可以返回農村。而包括印度在內的大部分發展中國家，農民進城都是不可逆的；進城失敗了，在城市待不下去，農民無法返回農村，這些無法返回農村又難以體面融入城市的進城農民聚集起來，就形成了發展中國家普遍存在的貧民窟。
具體到中國，之所以中國未出現其他發展中國家幾乎都存在的大規模城市貧民窟，關鍵是中國為進城農民工“在農村留條後路，一旦在城裏待不下去了，還能回到農村”。從實踐上看，這條後路就是農民仍然保有農村的宅基地、住房和承包地，當農民工難以在城市體面安居時，他們隨時可以返回農村居住和耕種土地；從制度上看，則是中國土地公有制，包括集體成員所有、按人均分的耕地制度和一户一宅的宅基地制度。只要是集體組織成員，農户都享有免費獲得、無償使用宅基地的權利。
從這個意義上講，正是中國現行農村宅基地制度及其實踐，保證了進城失敗農民的返鄉退路，防止中國城市出現大規模貧民窟。中國現行宅基地制度及實踐是中國現代化進程中極為重要的基礎條件。
問題是，現在中國正處在快速城市化進程中，農民大量進城，我們應該如何看待農民進城後，他們仍然保留農村宅基地不願退出，使得當前城市化進程中“城市與農村建設用地雙雙增加”，以及由此造成的建設用地“浪費”問題呢？
農民進城後不退出農村宅基地究竟是不是浪費，關鍵在於我們要理解中國農民城市化的特點以及中國現代化的特點。
改革開放以來，中國城市化率從不足20%上升到2017年的58.52%，大量農民進城了。不過，如果僅從户籍人口計算，2017年中國城市化率只有42.35%，户籍城市化率與實際城市化率相差約16個百分點，就是説，有超過1/4的城市人口仍然是農村户籍。
户籍人口城市化率遠低於國家統計局統計的城市化率，原因之一是國家統計局是按居住地來統計城市人口的，進城務工經商時間超過6個月就被統計為城市人口了。然而，當前中國農民城市化具有兩個十分重要的特點：一是農民家庭往往只是青壯年勞動力進城，老年父母和年幼子女留守農村，從而形成當前中國農村占主導地位的“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式；二是農民年富力強時進城務工經商，年齡大了，在城市喪失就業機會，他們可能會返鄉。[2]
這兩個特點決定了，雖然農民家庭有勞動力進城，但是仍然有留守人員，以及雖然農民年輕時進城，但是年老時仍可能返鄉。無論哪一種情況，進城農民都不會盲目退出宅基地。宅基地不僅為農民家庭提供了生產生活的基礎，而且為進城失敗的農民提供了返鄉保障。
此外，進城青壯年農民雖然在城市務工經商，他們在年節時間卻往往返鄉，一方面是父母子女仍然留守農村，他們要返鄉照看父母子女；另一方面，進城農民還需要返回村莊尋找社會關係和生活意義。他們進城了卻不可能也不願意斬斷與村莊的聯繫，經濟上、社會資本上和生命意義上的聯繫都無法斬斷。
在當前中國發展階段，城市很難為進城農民提供在城市體面完成家庭勞動力再生產的就業與收入條件，農民年輕時進城，年齡大了仍然難以在城市體面安居，就需要返回農村。從年老父母的角度來看，即使他們的子女在城市有住房，有穩定收入，這些年老父母也大多不願與子女一起生活在城市，因為一起生活就意味着受到子女的各種約束，不自由，就像坐牢一樣。與子女短時間一起生活，很親密，是親人，但長時間在一起生活就變成了仇人。進城農民買了房子也往往只是年輕子女在城市居住、生活和工作，年老的父母仍然在農村居住生活以及耕種土地。
小結一下，當前中國農民進城有以下幾個特點：第一，農民家庭中往往是中青壯年勞動力進城務工經商，農村勞動力進城了，城市化率提高了，留在農村的農民家庭數量並未顯著減少；第二，因為缺少對在城市體面安居的預期，農民進城時大多會保留返鄉退路，而不願選擇“不可逆”的進城策略，最重要的是保留他們在農村的宅基地與耕地；第三，進城農民傾向在年節時間返回農村，以保持與農村經濟、社會、價值方面的聯繫；第四，農村老年人不願與子女一起在城市生活，因為“城市生活不自由”，而只要與土地結合起來，有村莊熟人社會，老年人在農村的生活就比在城市有更高的質量、更好的品質。
由此造成了中國城市化進程中的兩個顯著後果：第一，大量農民進城了，農村出現了空心化現象，農户家庭數量卻未顯著減少；第二，中國城市化率快速提高了，農民卻沒有退出農村宅基地，農村建設用地沒有隨着農民進城而顯著減少。甚至陳錫文講，與社會主流輿論認為農村住宅空心化程度很高的判斷相反，“據國家電網公司對其經營區域內居民房屋空置率（年用電量低於20千瓦時）的統計，城鎮居民房屋空置率為12.2%，而鄉村居民住房空置率為14.9%”[3]，農村住宅空置率僅僅比城市住房空置率略高。
農民進城了，卻仍然保留農村宅基地，保留進城失敗的返鄉退路，這顯然是農民對自己進城風險的理性評估。在當前中國經濟發展階段，不可能所有進城農民都可以在城市獲得穩定就業與收入並體面安居，而幾乎必然會出現大量進城農民難以在城市體面安居的進城失敗的情況。一旦進城失敗，他們就可以返回農村，與土地結合起來，在農村過熟人社會中的體面、安逸、悠閒的生活。正因進城失敗可以返鄉，中國才沒有出現進城失敗農民在城市的漂泊聚積的現象，也就沒有出現發展中國家通常都存在的大規模城市貧民窟。
印度達拉維貧民窟，曾經是亞洲最大的貧民窟，現在逐漸“旅遊景點化”了（圖片來自維基百科）
除此以外，全球化時代，中國經濟結構已經深深嵌入世界經濟體系，也就嵌入到世界經濟週期中。這樣的經濟週期一定會有週期性的風險，典型的如2008年世界金融危機造成中國大約2000萬農民工失業。對於任何一個國家來講，2000萬農民工失業就意味着2000萬個家庭失去收入來源，就會引發嚴重的社會危機。中國情況完全不同，因為所有失業農民工都可以順利退回農村。回到農村後，失業農民工“正好可以休息一段時間”，而他們回家的生活成本也不過是在家裏吃飯時“多擺一雙筷子”。
正因進城農民留有返鄉退路，他們進城失敗可以選擇返鄉，中國就具有極強的應對經濟週期的能力，就不會因為出現了經濟或金融危機而造成社會危機、政治動盪。這正是改革開放40多年中國在快速經濟發展中保持了高度社會政治穩定的關鍵。
當前中國城市化快速發展，大量農村人口進城，農民卻並未同步退出農村宅基地，這個事實可以有兩個完全不同的價值判斷。
第一個判斷是，農民進城了，要增加城市建設用地，卻沒有同步退出農村宅基地，由此造成當前中國城鄉建設用地同步增長的現象，這樣就造成了嚴重的土地資源浪費。尤其是一些人認為城市建設用地十分稀缺與珍惜，而對農民進城卻未退出宅基地極為痛惜，因此極力主張農民城市化進程中應當“人地掛鈎”[4]，即農民進城就應當退出農村宅基地，以減少當前農村土地資源、尤其是建設用地資源的低效與浪費，以提高建設用地效率，以節約集約用地。
第二個判斷是，農民進城了，因為中國是發展中國家的特點，進城農民可能無法在城市體面安居，農民傾向保留返鄉的權利，具體就是雖然進城卻並不同步退出宅基地。這並非土地資源的浪費，而是一種必要的資源冗餘，這樣一種資源冗餘是一種社會保險，是農民的基本保障，也是中國現代化進程中必需的保險。正是進城農民沒有同步
退出農村宅基地，農村保留了一定的宅基地冗餘，而保留了農民進城失敗的退路，防止了中國城市出現大規模貧民窟，極大地提高了中國應對經濟週期、金融週期的能力。農民進城之後，相對閒置的宅基地並非絕對浪費，而是有用的冗餘，是農民的保險，也是中國社會的保險。一旦中國實現了高度現代化以及完成了城市化，進城農民已在城市體面安居，不再需要農村這條退路，他們保留的作為進城失敗退路的農村宅基地保險就不再需要，農村宅基地的資源冗餘就無必要，農民宅基地就可以復墾出來種糧食了。
從保留農村宅基地必要資源冗餘的角度，來看當前農村宅基地制度改革、認識農村宅基地實踐，以及理解農村宅基地這一土地資源，就會有完全不同於現行農村宅基地改革的政策主張。
二、當前關於農村宅基地制度改革中的激進主張
土地作為一種不可再生資源，十分寶貴。尤其是中國人多地少，耕地面積有限，保護耕地就具有極為重要的意義。中國當前一個廣泛的共識是一定要守住“18億畝耕地紅線”，不然就可能出現糧食安全問題。
中央一再強調，一定要嚴守18億畝耕地紅線（圖片來自視頻截圖）
在耕地有限的情況下，中國快速城市化，經濟發展和城市建設必然要佔用土地，尤其是要佔用耕地。為了保證18億畝耕地紅線不被突破，國家要求實行土地佔補平衡，即城市建設佔用了耕地，必須通過復墾形成同等數量和同等質量的耕地來補充。
在可供開墾土地資源有限的情況下，農民進城以後，要在城市佔用建設用地，他們的農村宅基地閒置下來了。如果將農民閒置宅基地復墾為耕地，一般來講，農民在農村佔用宅基地面積比較大，土地節約集約利用程度遠沒有城市建設用地高，農民進城退出宅基地，進城佔用建設用地，兩者相抵，由農民退出宅基地復墾而來的耕地要多於城市新增建設用地，中國城市化進程就不會出現耕地的減少，18億畝耕地紅線就守住了。
基於以上設想，當前政府部門提出城市化進程中的“人地掛鈎”政策，即在農民進城時退出農村宅基地，增加城市建設用地，地隨人走，節約集約用地。其主要制度工具是“城鄉建設用地增減掛鈎政策”。城鄉建設用地增減掛鈎政策是將農村建設用地的減少與城市建設用地的增加相掛鈎，農村建設用地主要是指農民的宅基地，具體實踐中就是讓進城農民騰退出宅基地，再將宅基地復墾出耕地，形成農村建設用地減少的指標，掛鈎變成城市增加建設用地指標。地方政策實踐中，重慶的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增減掛鈎的典型。
問題是，要讓農民退出宅基地，就必須向農民支付退讓費，讓農民願意退出宅基地。按重慶實踐的經驗，以每畝大約15萬元的退讓費讓農民退出宅基地，農民有很高的積極性。農民退出宅基地，拿到補償款，就不能再作為集體經濟組織成員申請宅基地了。也就是説，凡是參加了“地票”項目的進城農民就不可以再返回農村了，他們的進城是不可逆的。
為保護耕地而推出的城鄉建設用地增減掛鈎政策在實踐中產生出兩個有所差異的方向：一是地方政府試圖借用增減掛鈎政策來增加城市建設用地指標；二是出現了宅基地是財產，讓農民退出宅基地就可以讓農民致富的普遍認識，[5]這種認識甚至被運用到增加農民財產性收入以及精準扶貧上來[6]，從而極大地影響到當前正在進行的農村土地制度改革實踐。
城鄉建設用地增減掛鈎政策實施的前提是，地方政府進行城市建設需要新增建設用地指標，而國家每年下達的新增建設用地指標不能滿足地方建設所需，由此造成城市建設用地指標的稀缺。正是城市建設用地指標稀缺使建設用地指標產生了價值，增減掛鈎政策將減少農村建設用地與增加城市建設用地指標相掛鈎，則減少農村建設用地就可以產生出新增城市建設用地指標的價值，比如15萬元/畝。地方政府如果能用低於15萬元/畝的代價減少農村建設用地，讓農民退出宅基地復墾為耕地，地方政府就有動力推動農民退出宅基地。而且，地方政府傾向於以儘可能低的成本推動農民退出宅基地，以獲得新增城市建設用地，由此在很多地區尤其是華北農村普遍出現了“農民被上樓”，以減少農村建設用地、增加城市建設用地指標。
換句話説，國家為了保護耕地，通過刻意減少城市建設用地指標來保持地方城市建設用地指標的稀缺，迫使地方政府節約集約用地。同時又通過增減掛鈎政策，為地方政府減少農村建設用地來增加城市建設用地的做法開了口子：地方政府為了獲得稀缺的城市建設用地指標，想方設法讓農民退出宅基地。在這個意義上，地方政府是在強人所難。這種行為產生了很多惡果，其中最具代表性的正是華北地區普遍出現的“農民被上樓”。
第二個方向則更為“有趣”，即因為國家刻意減少地方政府城市建設用地指標來達到地方政府城市建設用地指標的稀缺的目的，形成了城市建設用地指標的價值，比如15萬元/畝，通過增減掛鈎政策，就意味着農村減少建設用地就可以掛鈎形成15萬元/畝的指標價值。也就是説，農民每退出一畝宅基地就可以獲得15萬元的財產性收益。農民宅基地因此就變得值錢了，農民就可以通過退出宅基地來獲得財產性收益（15萬元/畝），然後帶着財產性收益進城。
如果國家對地方政府供給的城市建設用地指標更少，地方政府城市建設用地指標稀缺程度越高，指標價值越高，比如可能達到40萬元/畝，則農民退出宅基地就可以獲得更高財產性收入，就可以帶着更多財產性收入進城。這樣一來，國家通過嚴格的耕地保護政策，通過控制城市新增建設用地指標，藉助增減掛鈎政策，為進城農民提供了通過退出宅基地獲得一筆巨大財產性收益的機會。
既然農民退出宅基地可以產生出如此巨大的財產性收益，當前中國正在進行的農村精準扶貧就自然希望借增減掛鈎政策來籌集資金。河北阜平和安徽金寨都通過增減掛鈎籌集了數十億元扶貧資金。目前國家已出台政策，允許貧困地區通過增減掛鈎指標跨區域交易來讓貧困地區農民退出宅基地獲得指標收益。為了保證指標高價，國家就自然要求通過定向減少發達地區城市建設用地指標來提高其指標稀缺程度，提高其指標價值。
現在的問題是，即使可以為退出宅基地的農民或貧困地區籌到大量財產性收益，這些財產性收益是從哪裏來的？是天上掉下來的？是農民退出的宅基地上進行生產獲得的？都不是，而是由國家通過刻意定向減少發達地區城市建設用地指標形成的發達地區向貧困地區的財政轉移支付。這裏沒有產出生任何財富，而只有財富的轉移。
本來只是為了保護耕地、節約集約用地而推出的增減掛鈎政策，經過以上兩個方向推進就完全變味了。其結果是，無論是地方政府為了增加城市建設用地指標而逼農民上樓，還是為了讓農民獲得所謂財產性收入而讓農民退出宅基地，增減掛鈎政策都極大地推動了農民退出宅基地，不僅將本來應該退出的宅基地退出了，而且將不應該退出也不能退出的宅基地都退出了。為了支付農民退出宅基地的費用，地方政府支付了鉅額成本，城市建設用地成本被人為推高了（城市建設用地必須額外支付數十萬元/畝的增減掛鈎指標費），從而進一步加大了農民在城市安居下來的成本。
當前農村土地制度改革的一個重要方向是將增減掛鈎作為主要制度手段來為精準扶貧、增加農民財產性收入等目標籌措資源，即將本來應當通過公共政策來完成的資源轉移以虛擬的增減掛鈎指標交易來完成了，並由此造成嚴重的資源錯配。
舉例來説，以增減掛鈎政策來籌措精準扶貧資源，重要的一點是讓農民退出宅基地，將退出宅基地復墾為耕地，從而形成可供交易的城市新增建設用地指標。但問題是，貧困地區一般都是高寒山區，耕地資源極為稀缺，農民建房一定不會在稀缺的耕地上建，而大多建在山坡上，這些房子拆後退出的宅基地根本就不可能復墾為耕地。
在實踐中，貧困地區獲得的增減掛鈎指標大都是拆了農民的房子按退出的宅基地來計算面積，但結果是，農民的房子拆了，宅基地退出了，指標也掛鈎到城市了，復墾出來的耕地根本就無法耕種而被拋荒。
這裏的資源錯配有四點：一是不該拆農民的房子；二是農民沒有宅基地就不可以再返鄉了；三是復墾的投入浪費了，因為復墾出來的耕地無法耕種；四是指標換來的資金提高了城市建設用地成本，從而增加了農民城市化的成本。唯一的好處是將發達地區的資金以指標交易的形式轉移到了貧困地區。但既然是資源轉移，何必去拆農民房子，而不直接通過公共政策來實現更加公開也更加公平有效率的轉移？
也就是説，現在越來越多人傾向將增減掛鈎作為主要政策手段來為農民增加所謂財產性收入、來為貧困地區籌措扶貧資金以及來為地方政府獲得新增城市建設用地指標，結果就是地方政府及農户為了獲利而將本來不應該拆的房子拆掉了，不應當退出的宅基地退出了。這種政策的極端就是將大量缺少在城市體面生活能力的農户不可逆地推向城市，農民一旦進城失敗也不能再返鄉，遇到世界性的經濟週期，國家也就失去了農村這個退路，農村也就不再能充當中國現代化的穩定器與蓄水池了。
從增減掛鈎的政策初衷來看，雖然花費代價極高，卻能將農民該退不該退的宅基地都騰退出來複墾為耕地，從而增加了中國耕地面積，守住了中國18億畝耕地紅線。
下面我們就來討論宅基地退出本身。
三、農民退出宅基地應當是一個過程
之所以農民進城之後仍然願意保留在農村的宅基地，是因為農民有對自己進城風險的清晰評估，他們擔心萬一進城失敗還要返回農村，就保留下宅基地這個退路。從農民角度來講，所謂宅基地不過是一塊不方便耕種的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，為農業生產和農村生活提供服務與保障。
農民進城安居後，就不再需要宅基地了，他們就自然會在宅基地上種樹、種大豆、種蔬菜、種糧食等等，這是一個自然而然的過程，即使今天也在全國大多數中西部農村進行着。一旦進城農民進城失敗了，他們還可以回來在原來宅基地上建房子居住生活。[7]
現在增減掛鈎政策通過給退出宅基地農户補償而讓農户永遠退出宅基地，農民即使進城失敗也不能再回來。一旦宅基地退出可以獲得補償，以前農民自動退出的宅基地就變成待價而沽，無論退出宅基地能否復墾為耕地，所有農民都會拿宅基地與地方政府討價還價。地方政府尤其是佔有最多土地資源的中西部地區的地方政府，不可能拿出鉅額資源補償退出宅基地的農民，所以真正進城不再需要宅基地的農户也會中止正在退出宅基地的行為。
按中國有2億多畝宅基地計算，以20萬元/畝讓農民退出宅基地，地方政府需要籌措40萬億元資金，按10年計算，每年需要4萬億元。顯然，地方政府不可能拿出如此鉅額財政資金。
錢是個大問題
一般來講，農民退出宅基地的辦法有兩種：
第一種，農民進城並在城市安居了，他們不再需要返回農村，就會自動將宅基地復墾種糧食。在現階段，因為中國仍然處在發展過程中，城市無法為所有進城農民提供穩定就業和高水平收入，國家也無法為所有進城農民提供在城市體面生活的社會保障，進城農民就會為防止進城失敗而留下返鄉退路。
因此，他們一般都願意保留自己在農村的宅基地，即使這些宅基地多年不用已經復墾種了糧食，他們仍然可能在進城失敗後重新在宅基地上建房。農民保留宅基地是他們在當前中國經濟發展階段的保險行為，是相當理性的，也是中國城市沒有出現大規模貧民窟的原因。
這種辦法的好處在於，農民退出宅基地是一個自然而然的過程，是基於農民自身的理性選擇。國家在其中只起有限作用，地方政府也無須花費巨大財力。並且，農民理性保留宅基地為中國避免出現城市貧民窟和應對經濟週期提供了基本條件。
壞處則在於，宅基地退出是一個相對緩慢的過程，開始時只是一些邊遠地區農民搬到交通便利的地方或在城裏買房，這些村莊空心化了，宅基地自然退出了；再就是相對便利的村莊也變得蕭條，因為城市生活讓農民生活更加美好，這些地區也逐步退出宅基地。隨着中國現代化和城市化的完成，國家有能力為所有進城失敗人口提供在城市基本生活的保障時，農民就越來越不需要農村退路，農村宅基地就自然而然地退出還耕了。這個過程也許要20年。
第二種，在農民仍然普遍無法在城市安居的情況下，通過增減掛鈎政策等制度手段人為推進農民退出宅基地，甚至以此來達到讓農民獲得財產性收入及精準扶貧的目的。這將會造成一些負面影響，一方面地方政府必定要付出極大的財政成本，另一方面是大量進城失敗的農民可能無法返回農村，從而在城市形成大規模的居無定所的漂泊農民羣體，形成大規模城市貧民窟，也使中國喪失應對經濟週期的能力。
但這種辦法也有一定的好處，就是可以更快地讓農民騰退出宅基地，從而在短期內增加農村耕地，數量大約1億畝。
現在我們來比較這兩種方式，核心是第二種方式要獲得由宅基地復墾出來的大約1億畝耕地的代價是多少。這個代價主要有二：一是地方政府支付的財政成本，按20萬元/畝計算，1億畝需要20萬億元，這個代價是很高的；二是農民不可逆進城所可能造成的城市大規模貧民窟以及喪失應對經濟週期能力的風險，大規模貧民窟和喪失應對經濟週期能力的風險都是政治風險，即發展中國家通常出現的經濟發展過程中的政治社會不穩定的風險。顯然，無論是20萬億元的財政代價還是政治社會風險，都是不可承受之重。
實際上，第二種方式相較於第一種方式也僅僅是將本來就是土地資源的部分農村宅基地提前復墾。無論是否復墾，宅基地都是中國不可再生的土地資源，早一點復墾晚一點復墾，土地面積並沒有增加，只是早一點復墾種糧食可以有經濟價值，甚至可以保證中國的糧食安全。
不過，當前中國仍然有18億畝耕地，18億畝耕地生產的糧食已經供過於求了。所以現在講糧食安全，關鍵在糧食生產能力而不是非得將所有耕地都開足馬力生產糧食出來。同樣，耕地資源並不是要讓所有土地變成耕地，而是要保持耕地數量，保留耕地生產能力，要儲糧於地。當前中國正開展退耕還林、還水、還草政策，就是因為退耕之後的林、水、草仍然具有生態功能，仍然是中國不可再生土地資源，甚至將來仍然可以開墾為耕地。
農民宅基地可以復墾為耕地，但當前中國並未出現糧食危機以致非得復墾農民宅基地來種糧食。農民未來遲早會退出的宅基地是中國未來保有的耕地資源，這個資源的保有比現在復墾用來耕種糧食更重要。當前中國18億畝耕地出現了普遍的季節性拋荒，國家也開始通過季節性休耕來保持土地地力。這就説明，當前中國並不缺生產糧食的耕地，我們需要的是中國保有生產糧食的能力。從這個意義上講，宅基地遲一點或早一點復墾為耕地並非大事。如果將本來還要依託宅基地來完成勞動力再生產的農民趕進城市，就不僅是要花費巨大地方財政成本，而且可能造成中國現代化進程中的嚴重政治社會風險。
四、作為資源冗餘的農村宅基地
在中國快速城市化背景下，指望農民進城“人地掛鈎”，即有多少農民進城，就應當增加多少城市建設用地，並同時減少多少農村建設用地（主要是宅基地）。這種政策就過於機械，缺少對中國特色城市化，以及中國農民家庭生計模式的基本理解。
中國城市化是農民可進可退的城市化，是農民家庭中年輕人進城、老年人留守的城市化，是年輕時進城、年老時返鄉的城市化，是經濟形勢好進城、經濟形勢不好返鄉的城市化，是運氣好就進城、進城失敗就返鄉的城市化。總而言之，是動態的、可逆的城市化[8]。正是城市化的可逆性使中國避免了一般發展中國家普遍存在的大規模城市貧民窟，使中國具有極強的應對經濟週期的能力。在中國實現現代化、完成城市化之前，當前這樣動態的農民可逆城市化道路具有極大合理性。
農民進城了，農村出現了空心化，一部分農村宅基地閒置了。進城農民在城市務工經商，相當部分進城農户可以在城市體面安居下來，他們不再需要農村宅基地，便將農村宅基地復墾為耕地種樹種糧食。萬一進城農户進城失敗，他們還可以順利退回農村，因為他們仍然有宅基地，可以在宅基地上建房，耕種自家承包地。農民只要可以與土地結合起來，就有辦法解決基本生活。實際上，正是因為進城失敗可以退回農村，他們才敢在進城時放手一搏，以投身於那些具有風險也有更多利益的事業。[9]
因此，在現階段甚至未來30年，在國家無力為所有進城失敗的農民提供相對完善的保障前，應當保留農民進城失敗的返鄉退路，表現在宅基地上，就是要讓農民在未來相當一段時期內仍然將宅基地掌握在自己手上，即使進城了，也仍然讓宅基地閒置在那裏（當然也可以種樹種糧食，不過性質上仍然是宅基地），使農民在進城失敗後可以返鄉。表面上看起來是土地資源的浪費，其實不是，因為土地仍然在那裏，相反，這塊宅基地給了進城農民安全感，是農民進城時留下的防範風險的資源冗餘。正是有了這個資源冗餘，農民進城失敗就可以返鄉，社會結構就有了彈性，經濟週期的風險才容易化解。
當前關於農村宅基地制度改革的思維中存在的最大問題是線性思維，這種思維試圖通過“人地掛鈎”，在農民進城的同時讓農民退出宅基地，這樣的“人地掛鈎”看似節約了耕地（或復墾出來耕地），實際上問題極大，諸如成本極高、進城農民失去退路、中國現代化進程中應對經濟週期能力下降等，結果使得整個中國社會結構變得剛性易碎，風險極大。
在當前中國發展階段，保持一定的宅基地資源冗餘，對於中國城市快速發展、應對經濟週期、防範社會政治風險、保障農民基本權利都具有極為重要的作用，這樣的土地資源冗餘不是資源浪費，而是一個健康社會所必需的風險投資。
參考文獻
[1] 參見莫迪問習近平：《能否講一講中國的“新時代”》，載《人民日報》2018年5月1日。
[2] 參見夏柱智、賀雪峯：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》2017 年第12期。
[3] 參見陳錫文：《從農村改革40 年看鄉村振興戰略的提出》，載《中國黨政幹部論壇》2018年第4期。
[4] 參見王鋒：《關於加快實施“人地掛鈎”政策的初步思考》，載《資源導刊》2011年第12期。
[5] 參見鄭新立：《〈土地管理法（修正案）〉應成為推動改革的利器》，載《農村工作通訊》2017年第17期。
[6] 2017年國土資源部印發《關於進一步運用增減掛鈎政策支持脱貧攻堅的通知》，明確省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鈎節餘指標在省域範圍內流轉使用，並要求“適當減少節餘指標流入地區新增建設用地安排，經營性建設用地儘量要求使用增減掛鈎指標，以提高增減掛鈎節餘指標收益，進一步加大對脱貧攻堅工作的支持力度”。2016年中辦國辦印發《關於支持深度貧困地區脱貧攻堅的實施意見》，明確了深度貧困地區開展城鄉建設用地增減掛鈎可不受指標規模限制，探索“三州三區”及深度貧困縣增減掛鈎節餘指標在東西部扶貧協作和對口支扶框架內開展交易，收益主要用於深度貧困地區脱貧攻堅。
[7] 賀雪峯：《誰是農民》，中信出版社2016年版。
[8] 參見陳文瓊、劉建平：《發展型半城市化的具體類型及其良性循環機制——中國農民進城過程的經驗研究》，載《城市問題》2017年第6期。參見夏柱智、賀雪峯：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》2017年第12期。
[9] 參見夏柱智、賀雪峯：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》2017年第12期。
（本文節選自《大國之基》，賀雪峯著，東方出版社）
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