於洪君：歷經磨難，俄羅斯憲法仍在路上

1993年12月12日，俄羅斯新憲法歷經磨難，終於問世。根據這部憲法，俄羅斯是一個採用共和政體、實行聯邦制的民主、法制國家。俄羅斯聯邦與俄羅斯兩個國名意義相同。人、人的權利與自由是最高價值。承認、遵循、捍衞人與公民的權利和自由是國家義務。全民公決和自由選舉，是人民權力的最高的和直接的表現。新憲法規定，俄聯邦實行立法、執行、司法三權分立原則。國家承認意識形態多樣性、政治多元化和多黨制。任何意識形態不得被確立為國家的或強制性的意識形態。社會團體在法律面前一律平等。禁止成立目的或行為旨在以暴力改變憲法制度基礎、破壞俄羅斯聯邦完整性、破壞國家安全的社會團體。禁止建立軍事性組織，禁止煽動社會、種族、民族和宗教糾紛。任何宗教不得被規定為國家的或強制性的宗教。

俄聯邦國家權力的機構設置、權限劃分、運行原則及相互關係，就是以這樣一些思想為指導的。葉利欽就是憑藉這部憲法，在執政的最後七年實現政局基本穩定的。

總統作為憲法制度保障人擁有巨大權力

1993年憲法通過後，國際社會普遍認為，俄羅斯已經成為不同於美國的總統制國家。就國家權力設置而言，俄羅斯有些像法國，但總統的權勢大於法國。

根據這部憲法，俄羅斯也不設副總統。總統以普遍、平等、直選方式經秘密投票選出，任期4年。凡年滿35歲，在俄境內居住不少於10年的俄羅斯公民，均有權當選總統。但同一人不得連任總統兩屆以上。總統因辭職、健康原因不能行使職權或被罷免，可提前卸任，由政府總理代行職務。此後三個月內舉行新總統選舉。代總統無權解散國家杜馬，無權確定全民公決，也無權提議修改和補充憲法。

根據這部憲法，俄聯邦總統作為國家元首，是國家武裝力量最高統帥，是憲法、人和公民的權利與自由的保障人。總統按照憲法程序，採取措施以維護憲法和主權，維護國家獨立和完整，保證國家權力機關協調運轉並相互配合。總統根據憲法和法律確定國家內外政策基本方向，在國內國際代表俄羅斯。

俄羅斯總統的巨大權力，集中表現為人事任免權和重大事項決策權。根據憲法，總統有權：徵得國家杜馬同意，任命聯邦政府總理、接受政府辭呈；主持政府會議；向國家杜馬提出聯邦銀行行長人選和解除其職務；提出聯邦憲法法院、最高法院、最高仲裁法院院長和總檢察長人選；根據總理提名任命副總理和部長；組建和領導國家安全會議；組建總統辦公廳；任命和解除總統全權代表；任命和解除武裝力量高級指揮官；與兩院協商任命駐外代表；確定國家杜馬選舉或解散杜馬；依法規定確定全民公決；向國家杜馬提出法律草案；簽署和頒佈法律；向聯邦議會發表年度諮文；利用協商程序解決權力機關的分歧等。

此外，總統還有權：中止各聯邦主體發佈的違反聯邦憲法和法律、違反俄聯邦國際義務和公民權利與自由的文件；主持對外關係，開展談判並簽署國際條約；解決提供國籍和政治避難、實行赦免問題。在聯邦遭受侵略或面臨侵略威脅時，依法在聯邦境內或部分地區實行戰時狀態、緊急狀態，或發佈在全境具有約束力的命令和指示。

關於彈劾和罷免總統，新憲法嚴格規定：總統只能由議會上院即聯邦委員會罷免，但要以下院即國家杜馬提出的關於總統叛國或從事其他重大犯罪活動的指控為依據。而國家杜馬的指控，須附有最高法院關於總統犯罪的判結書和憲法法院並於指控符合法定程序的判結書。

從程序上説，杜馬指控總統犯罪，須有1/3以上成員提出動議，並有2/3議員支持。聯邦委員會最後決定罷免總統，也須有2/3的支持票，並要附有國家杜馬的結論。聯邦委員會關於罷免總統的決議，須在杜馬提出指控後三個月內做出。否則指控視為無效。由於這些規定，俄羅斯議會事實上很難彈劾和罷免總統。

既相互協調又彼此制衡的國家權力設置

根據這部憲法，俄聯邦議會為常設性的立法機關，分上下兩院。上院稱聯邦委員會，由各聯邦主體（各共和國、邊疆區、自治州、自治區、州、直轄市）的國家權力代表機關和國家權力執行機關各派1人組成。下院稱國家杜馬，由450人組成，任期4年，普選產生。同一人不得同時為上下兩院議員。但首屆聯邦委員會和國家杜馬任期為兩年。

按照憲法和相關法律，聯邦委員會和國家杜馬分別開會，但必要時可舉行聯席會議，以便聽取總統和憲法法院院長的報告，或聽取外國領導人演説。兩院會議均公開舉行，但在議事議程規定的情況下，可以秘密開會。如果憲法法院未有特別規定，兩院決議獲得簡單多數票即為通過。

根據憲法，俄羅斯聯邦委員會管轄範圍包括：批准聯邦主體間的邊界變動；批准總統關於實行戰時狀態和緊急狀態的命令；解決在境外動用武裝力量的問題；確定選舉和罷免總統的問題；任命聯邦憲法法院、最高法院、最高仲裁法院的法官；任命和解除聯邦總檢察長職務；等等。

國家杜馬管轄範圍主要包括：對總統任命總理進行表決；解決對政府的信任問題；宣佈大赦；對總統提出指控等。如果杜馬三個月內兩次對政府表示不信任，或政府要求杜馬解決對其信任問題而杜馬錶示不信任時，總統既可解散杜馬，做出舉行新的選舉決定，也可接受政府辭職。但杜馬不得在選出後第一年內，或對總統提出指控而上院未做決定之前被解散，也不得在俄聯邦全境實行戰時狀態或緊急狀態、或總統任期屆滿前6個月內被解散。

根據這部憲法，年滿18週歲且有選舉權的俄羅斯公民，均可當選杜馬議員。杜馬選出後第30天舉行首次會議，但總統可以在此之前召集杜馬會議。議員按專職原則行使職權，除教學、科研和其他創造性活動外，不得從事其他有酬活動，不得在各聯邦主體國家權力機關任職，不得成為地方自治機關代表。

這部憲法規定，俄聯邦立法動議權屬於總統、議會兩院議員、聯邦主體立法（代表）機關。憲法法院、最高法院和最高仲裁法院，可就其管轄問題提出立法動議。但提出關於税收、收費等問題的議案，應附有政府意見。也就是説，此類議案須經聯邦政府同意，方能提出。一般情況下，上述議案獲得簡單多數即為通過。

圍繞立法程序、上下兩院關係以及議會與總統、總統之間的關係，憲法做了非常嚴格的規定。譬如：杜馬有關預算、税收、集資、財政、外匯、信貸、海關、貨幣政策以及涉及國際條約、國家邊界、戰爭與和平的法律通過後，須在5天內提交聯邦委員會審議。聯邦委員會以多數票表示贊成，即為通過。如果聯邦委員會14天內未予審議，此法亦為通過。如果上院否定該法，兩院要成立協商委員會，消除分歧後下院再審。下院重審時須有2/3多數表示贊成，方為重新通過。

議會兩院通過的法律，要在5天內呈送總統批准。總統須在14天內簽署並予以公佈。被總統否決的法律，上下兩院根據憲法規定程序重新審議。重新審議時，如兩院均有2/3的多數表示贊成，該法即為通過。總統須在7日內簽署並予以頒發。

最高執行權力與司法權力的機構設置與職權劃分

根據這部憲法，俄羅斯聯邦政府為國家最高執行權力機關。政府總理由總統任命產生，但須徵得國家杜馬同意。總理候選人須在總統當選或總理辭職後兩週內提出，杜馬否定候選人後，則須一週內提出。杜馬當在總理候選人提出一週後進行審議。如果杜馬三次否則總理人選，總統可自行任命總理並解散杜馬。總理被任命一週後，須向總統提出關於聯邦執行權力機關構成的建議，並向總統提出副總理、部長人選。聯邦總理根據聯邦憲法和法律以及總統命令，規定政府活動的方針並安排政府工作。

這部憲法規定，政府總理可以辭職，總統既可接受也可拒絕。當杜馬以超出議員總數的多數票對政府表示不信任時，總統可宣佈政府辭職，亦可拒絕杜馬決議。如杜馬三個月內再次對政府表示不信任，總統或宣佈政府辭職，或者解散杜馬。當總理要求杜馬解決對政府的信任問題時，杜馬如果拒絕表示信任，總統當在7天內做出政府辭職或解散杜馬的決定。政府辭職或被中止職權時，總統可委託它繼續工作，直至新政府組成。

這部憲法同時規定，俄羅斯的司法權相對獨立。審判權只能由法院行使。不許成立特別法庭。年滿25歲，受過高等法律教育，有5年以上法律工作經驗的公民可成為法官。法官獨立，不得隨意撤換，人身不受侵犯，只服從憲法和法律。法庭案件須公開審理，在憲法和法律規定的情況下，也可秘密審理。訴訟活動須經雙方辯論，並要在平等基礎上進行，要有陪審員參加。除法律規定情況外，不得缺席審判。

按照此憲法，聯邦憲法法院由19名法官組成。其職權包括：根據總統、議會兩院、兩院1/5成員、聯邦政府、最高法院、最高仲裁法院、各聯邦主體立法和執行權力機關的要求，裁定聯邦法律以及總統、議會兩院、政府的規範性文件是否合乎憲法；裁定各共和國憲法、各聯邦主體的法律和其他規範性文件、聯邦國家權力機關和聯邦各主體國家權力機關以及後者相互之間的條約、俄聯邦簽署但未生效的國際條約等是否合乎憲法。此外，憲法法院還可能解決聯邦國家權力機關之間、聯邦國家權力機關與各聯邦主體國家權力機關以及各聯邦主體內部國家權力機關之間的爭端。

憲法法院還可根據公民投訴或應法院要求，審核侵犯公民憲法權利和自由的具體案件中適用或應予適用的法律是否合乎憲法的問題。也可根據總統、議會兩院、聯邦政府、各聯邦主體立法權力機關的要求，解釋聯邦憲法。還可根據議會兩院要求，就總統叛國罪或其他重大犯罪指控做出結論。憲法法院認定違憲的法律文件或其條款，沒有法律效力。憲法法院認定不符合憲法的國際條約，不得生效。

俄聯邦檢察機關實行統一的集中領導。下級檢察長服從上級檢察長。各級檢察長服從總檢察長。總檢察長由議會根據總統提名任命。各聯邦主體的檢察長由聯邦總檢察長與聯邦主體協商任命。其他檢察長由總檢察長任命。

憲法擁有自我保護功能，不得隨意修改和補充

根據這部憲法的自身規定，對俄聯邦憲法進行修改和補充，程序十分複雜。聯邦總統、聯邦委員會、國家杜馬、聯邦政府、聯邦各主體的立法（代表）機關、不少於1/5的聯邦委員會成員或國家杜馬成員，可以提議修改或重審憲法條款，也就是説，只有這些機關或人員才擁有修憲動議權。

憲法同時規定，聯邦議會不得重新審議關於憲法制度基礎、關於人和公民權利與自由等條款。如果重新審議這些條款的議案得到議會兩院3/5的贊同票，那就要召開憲法會議。憲法會議或是確認憲法不得修改，或是制定新憲法。由此產生的新憲法草案，須由憲法會議以2/3之票數予以通過，然後交付全民投票。如果半數以上選民參加投票，投票者中半數人表示贊同，新憲法即為通過。對憲法其他內容的修改，也須按照聯邦法律規定的程序進行，並且只有在2/3以上的聯邦主體立法機構批准後，方能生效。

世界上沒有一成不變的事務，俄羅斯尤其如此。後來，俄羅斯實際上多次修改過憲法。例如，梅得維傑夫擔任總統期間，總統任期由每屆4年改為6年。克里米亞半島迴歸俄羅斯時，憲法關於聯邦主體的規定也有調整。有關國家杜馬選舉的憲法規定，也曾做過調整。這些調整，總的説來均未涉及憲法制度的根本原則。

今年1月10日，普京總統向國家杜馬提出了憲法修正案。此案涉及到憲法制度的指導思想、俄羅斯的歷史認知、俄羅斯語言文化的地位、俄羅斯經濟和社會發展方向、俄羅斯在國際事務中的作用等一系列重大問題。由於普京擁有絕對權威，其修憲提案在很大程度上反映了俄羅斯社會的主流意願，因此，3月11日，國家杜馬三讀（最後一讀）審議此時案，在426名（缺席24人）參會議員中，居然沒有反對票。除43張棄權票外，其餘均為贊同票。

更有意思的是，杜馬審議此案時，一位女議員臨時提出的取消總統任期限制的提案，同時獲得通過。普京當天在杜馬發表講話，表示他本人不同意在憲法中取消關於總統任期限制的規定，但同時也流露出憲法修訂後，他可能再度參選的明確意向。國際社會對此至今熱議不絕。

根據俄羅斯法律，俄羅斯憲法修正案在杜馬三讀通過後，需要交聯邦委員會進行表決，此後還要徵得2/3聯邦主體立法機構的支持。完成這些程度後，再經憲法法院審查，最後提交全民公決。全民公決時間為2020年4月22日。如果參與投票的公民半數以上表示支持，修憲即為成功。

眾所周知，進入3月後，肆虐全球的新冠疫情在俄羅斯迅速蔓延。同許多國家一樣，抗擊疫情衝擊成了普京政府的首要任務。3月25日，普京不得不宣佈推遲舉行憲法公決。由於憲法公決何時舉行不得而知，俄羅斯憲法此次重大修改，可以説還沒有最後完成。

俄羅斯憲法修改仍然在路上！

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。