賀雪峯：合村並居，何必拆農民房子？
【文/ 賀雪峯】
一、
2020年5月6日，國內某省自然資源廳政務動態欄目發佈“省自然資源廳召開《XX省村莊佈局專項規劃》等項目和技術規程專家研討會”，消息稱，國土空間空間規劃處將“編制全省村莊佈局專項規劃，指導各地完成縣域村莊佈局，制定全省合村並居規劃指導，穩妥推進合村並居”，引發廣泛關注。
據媒體進一步的延伸報道，合村並居又叫做合村並點。該省之所以要合村並居，原因是“人口大省、農業大省，有農村常駐人口4900多萬，行政村6.9萬個，村莊密度0.43個/平方公里，平均每個村700多人”，“農村人口多，村莊規模小、密度大”。
其實早在2001年，該省政府就出台關於規範“小城鎮建設”的47號文件，對“合村並點”進行了説明。“2008年開始實施合村並點試點的該省某市認為，長期以來存在的村莊數量多、規模小，帶來的‘三高兩難’是制約農村發展的瓶頸”。
三高“一是村級組織運轉成本高，基層負擔重。按每村平均5000元計算，僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元。二是空心村比例高，土地浪費嚴重。全市農村人均居民點用地達257m2，高出國家標準107m2，空心村比例達80%。有的村莊房屋空置率高達50%。三是基礎設施建設成本高，公共服務水平低。醫院、學校、超市等基礎設施，因村莊過於分散而低水平重複建設，國家的扶持資金分散到各村，就像撤胡椒麪，收效甚微”。
兩難“一是村級管理水平低，帶領羣眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除”。
因為合村並居是牽涉到農民基本生產生活的大事，所以該省自然資源廳召開一次專家研討會，就引發廣泛關注。合村並居在這個省是有特殊含義的，就是不僅合村並居，更重要的是合村並點。2014年我到該省某市調研，當時規劃將8000個自然村全部拆掉，建1000個左右的大型社區。拆除8000個自然村，就牽涉到市全部農民的利益。大拆大建，拆農民房子要錢，建社區要錢，初步算下來也要超過千億資金投入。
合村並居後社區一景（無人機照片）。 新華社記者 丁洪法 攝
但該市是一個財政貧市，不可能拿得出這麼多錢，市領導的想法是通過增減掛鈎，將拆農民房子退出的宅基地形成城市建設用地指標賣到其他市，換回資金搞建設。問題是其他市並不缺建設用地指標，該市即使騰出建設用地指標也賣不出去。
因此，只能靠貸款建社區，向農民收取建設成本，以及降低建設質量標準。結果就是，以前農民在自己房子住得好好的，現在非得被強拆搬進社區，還要自己出錢，搬進社區房子的質量差、面積小，社區也沒有可以存放農具的空間，距離承包地太遠，之前庭院種植蔬菜也沒地方了。
總之是搬到社區生活質量下降了，生產生活更加不方便了，還將原來計劃到城市買房的積蓄用於買了社區質量很差的住房。拆村並點的結果就是：政府花了很多錢，農民不滿意，規劃因此無法持續。該市終於在拆除大概10%的村莊以後難以為繼，合村並居不了了之。
合村並點並非在一省一地在做。2015年9月14日某市曾發生過一個影響惡劣的拆遷案，就是為讓農民搬到合村並點的社區，強拆農民的房子。農民不願搬，在自家房子堅守不出被燒死。農民寧願燒死也不願搬遷，是因為合村並點的社區住房質量差，生活不方便，生產更不方便，還要自己出錢買房。雖然農民不願搬遷被燒死的極端情況比較罕見，但農民普遍反對合村並點卻是事實。
二、
那麼，為什麼各地非得花費鉅額財力去合村並居，拆農民房子建社區呢？前引某市所説“三高兩難”成為支撐地方政府着魔於拆農民房子的理由。問題是，“三高兩難”實在是小學算術題，經不起算啊。
村級組織運轉成本高？相對於計劃花費上千億資金來合村並點，每年4000萬元村級組織運轉成本何足掛齒！
空心村比例高？農民進城自然就會有空心村，空心村仍然還有無法進城農户需要留村務農，還有大量進城失敗的農民將來需要返鄉，村莊對農民生活的保底顯然極為重要。有農民進城了，將房子空在那裏，他們需要時再回來住，為何非得將農民進城後留下的空房子立即拆掉？
有人説農民空房子不住人，浪費了土地。問題是，不住人的空房子就是空在那裏，土地也仍然在那裏，怎麼就是浪費？中國並沒有糧食緊張到非得將農民房子拆掉將宅基地復墾種糧食的地步。反過來當前中國仍然存在普遍的季節性拋荒。耕地大量拋荒，卻將拆農民房子復墾農民宅基地種糧食當作頭等大事來抓，豈不荒唐？何況農民空房子仍然是作為退路來保留的。2020年新冠疫情條件下面，幸虧農民在農村有房子，他們可以返鄉安全度過疫情。
基礎設施建設成本高？絕大多數農户都已經自發到城市買房了，農民城市化是必然趨勢，指望靠合村並點來為農民提供良好基礎設施，恰恰是花了大錢沒辦成事。
“兩難”就更不能成立了。帶領羣眾增收致富難？第一，羣眾增收致富的機會在城市，指望村幹部帶領農民羣眾致富怎麼可能！第二，合村並點大折騰就能突然冒出帶領羣眾致富的村幹部？民主管理難？將小村合併成為大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾？大村有大村的管理難處，小村有小村的管理優勢。從來沒有證據可以證明民主管理難不難與村莊規模大小有關係。
三、
相對全國來講，上文提到的某省行政村規模普遍偏小，這個意義上講，合村並居也並非就一定不好（當然，我以為合村並居沒必要），但合村就合村，何必花那麼多資金去拆農民房子，建所謂“新型社區”。
該省在村莊之上普遍有管理區，行政村與全國絕大多數省市的自然村（也就是村民小組）比較類似，管理區與全國絕大多數省市行政村比較類似。在我看來，合村並居最簡單的辦法是將現在的行政村改成自然村基礎上的村民小組，將管理區改成行政村。
改變體制，不拆農民房子，更不拆掉自然村。一個管理區下面有若干個自然村，有若干分散的居民點，有什麼不好？這方面，該省另一市在管理區一級搞黨建示範區，沒有大拆大建，幾乎不花財政成本，就完全解決了所謂“三高兩難”的問題，羣眾滿意，又沒有財政壓力。這才是實事求是的做法。
四、
實際上，最奇怪的事情是，牽頭合村並居的居然是該省自然資源廳，就是過去的國土資源廳。本來行政建制應當歸組織和民政部門管，是地方政府的職責，自然資源廳只管理土地，何以會管到合村並居上來？自然資源廳管到村級組織行政成本太高、村幹部帶領農民致富難上來，手也未免伸得太長了一點？
之所以自然資源廳手會伸這麼長，與自然資源部曾發佈的“城鄉建設用地增減掛鈎”政策有關。為了節約土地資源，原國土資源部出台政策，允許地方政府在減少農村建設用地的同時增加城市建設用地指標。農村建設用地主要是農民宅基地，減少農村建設用地就要拆農民房子，將農民宅基地復墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設用地指標，動起歪腦筋，通過合村並點來拆農民房子。拆了農民房子農民住哪裏？就住到廉價低質量建設的所謂社區，農民生活生產因此變得很不便利。
在經濟條件比較好、財政能力比較強的地區，地方政府拆農民房子會給予比較多的補償，農民搬進社區還比較滿意，比如四川成都和山東青島，政府財力比較強，實行增減掛鈎，農民還是受益了的。而對於財政窮市，地方政府沒有財政能力，拆農民房子卻不能讓農民獲得滿意的安置，搞得天怨人怒，甚至因此燒死了不願拆房子的農民。在全國絕大部分地區因為合村並點造成極其嚴重的農民利益受損和幹羣關係對立。
因為自身財力不行，希望將拆農民房子所減少的農村建設用地變成可以交易的城市建設用地指標，問題是，農村宅基地太多，拆除8000個自然村減少農村建設用地掛鈎形成的城市建設用地指標遠遠超過市場需求。剛開始時是希望將指標賣給比較富一點的地區，問題是其他地區也有增減掛鈎，不缺指標。原本指望靠拆農民房再賣指標獲得土地財政收入，用這個收入償還建設社區的貸款。現在指標賣不出去，建設社區的鉅額貸款無法償還，地方政府因此形成了鉅額地方債務。
五、
合村並居因此成為農民不滿意、地方高負債、國家利益受損失、大量資源被浪費的多輸的折騰。
這樣的折騰不能再搞了。