趙華勝：上合組織如何在抗疫中發揮更大作用？

【文/中國論壇特約專家 趙華勝】

在這次新冠病毒大流行中，上合組織的所有成員國、觀察員國和對話夥伴國無一倖免，這挑起了上合組織應在共同抗疫中發揮什麼作用的話題。

一個許多人也許不太瞭解的事實是，在上合組織的合作議程中，防疫是很重要的一項，一直受到很大的重視。

早在2007年，在上合組織第六次政府總理會議上，温家寶總理就提議要加強邊境地區傳染病防治合作。2008年，根據俄羅斯的建議，上合組織在莫斯科召開了首次成員國衞生防疫部門領導人會議，專門討論防治傳染病問題。此後，這個會議成為以防治傳染病為主題的專門機制，每兩年左右舉行一次，到2017年共舉行了5次。2009年，上合組織發表了《上海合作組織地區防治傳染病聯合聲明》，規劃了防疫合作的重點方向和方式，包括加強衞生應急合作，完善邊境等地區的傳染病的流行病學監控體系，及時透明地交換傳染病暴發信息，開展合作研究，在藥品、診斷設備、醫療器械和疫苗等方面相互提供支持等。2010年，根據中國的倡議，召開了首屆上合組織衞生部長會議。2013年，根據中國的建議，制訂和通過了《上海合作組織成員國傳染病疫情通報方案》。最高峯是在2018年的青島峯會上，上合組織首次以成員國元首的名義發佈了《關於在上海合作組織地區共同應對流行病威脅的聲明》，從而將防治傳染病提高到了上合組織合作議程的最高層次。聲明認為在上合組織地區存在爆發流感、鼠疫、嚴重急性呼吸道綜合徵（SARS）、出血熱、霍亂及其他嚴重傳染性疾病的可能，併為此感到深切的憂慮。聲明表示要進一步完善多邊合作機制，保障各國做好應對傳染病威脅的各項準備，建立可靠信息的交流機制，提升各國及時防治流行病突發情況的潛力，開展聯合科學研究、研發新的傳染性疾病診斷和預防藥物，等等。

不過，儘管上合組織對防治傳染病如此重視，並出台了一系列合作措施，但在這次抗疫中，上合組織的存在感卻不強。當然，在新冠疫情爆發後，上合組織成員國相互支持，通報情況，提供物資援助，互派醫務人員前去幫助，上合組織秘書處也積極活動，與各成員國保持溝通，組織社會捐助，4月1日上合組織舉行了醫務視頻會議，5月13日又舉行了非例行外長會議。不過，總的説來，上合組織在這次抗疫中的作用不甚顯著，低於許多人的預期。

這有幾方面的原因。

這次抗擊新冠疫情的一個突出特點是國自為政，國際和地區組織被邊緣化，尤其是在初期階段。從這個角度説，上合組織的表現也屬正常。

上合組織自身也存在一些能力上的弱點。其實這也是一個老問題，那就是政治性宣示有餘，而執行力不足。有好的規劃和設想，但在落實上較為欠缺，事實上，許多已提出的合作措施在這次抗疫中沒有充分表現出來。

上合組織沒有可支配的公共資金和物質資源，它既沒有可能向成員國提供物質援助，也沒有可能撥出資金幫助成員國恢復經濟。在這一點上，它與歐盟不能相比。

上合組織沒有“權力中央”，它的最高權力機構是元首理事會，但元首理事會一年只開一次。上合組織不享有多少成員國讓渡的權力，在元首或總理理事會不召開的情況下，它不能獨立做出重大決定。它的常設機構秘書處只是一個行政機關，不是權力機構。

這些都限制了上合組織在應對突發疫情中的發揮。即使是未來，也不能期望它在類似的事件中起到中心作用，這是不現實的過高期望，因為它沒有這種功能。

不過，這不是説上合組織不能有所作為，也不是説它沒有可改進之處。

上合組織防疫合作的功效不只在疫情期間，其實，它更重要的工作是在平時。上合組織已有一系列合作規劃和構想，問題是能否得到真正落實。如果這些措施能夠落實到位，那就將是合作防疫的重大成績，在疫情突發時合作也會順理成章。防治傳染病合作將是今年上合組織聖彼得堡峯會的重要議程，相信這次峯會將會拿出新的合作規劃和措施，但更重要的是要有一套保證其落實的制度。

上合組織的一個重要功能性問題是缺少應急機制，難以在重大突發事件發生時做出應有的反應。儘管上合組織憲章有關於非例行會議的規章，但這尚不是應急制度。過去這些年一再顯示，在發生重大突發國際事件時，上合組織因其制度設置，它通常仍是按日常狀態運行，與正在發生的重大事態若即若離。它通常所做的就是由秘書處做出回應，但秘書處的聲明僅是一種一般性表態，不是成員國的集體決策和協調行動，對事態影響不大，這也使合組織顯得似乎缺位，影響了上合組織的威望。上合組織需改變這一狀況。在當今“黑天鵝”事件幾乎已成常態的情況下，在突發重大事件下的表現已成為顯示和檢驗地區組織的作用和能力的重要方面。因此，上合組織亟需形成應急反應制度，這不是權宜之計，而是長期發展需要。應急制度是一套涉及多個方面的機制系統，需要進行認真研究和大量配套措施。但作為臨時性的第一步，首先要使上合組織在發生重大突發事件時啓動起來。應簡化形式和儀式，不拘常規，工作風格，效率優先。可考慮賦予年度輪值主席國以特別責任，在發生重大突發事件時，主席國有責任牽頭提出倡議，包括建議舉行各種級別的磋商會晤，溝通思想，協調政策，採取決定，使整個組織活動起來。只有首先活動起來，才能顯示它的存在，併發揮作為地區組織的作用。