【中國穩健前行】構建城鄉基層治理新格局

編者按：突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力現代化的一次大考。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，常態化疫情防控和經濟社會發展“雙統籌”穩步走向“雙勝利”，彰顯“中國之治”生動實踐和顯著優勢。為進一步深入學習宣傳貫徹黨的十九屆四中全會精神，更好堅持和完善中國特色社會主義制度，推動制度優勢更好地轉化為治理效能，中央網信辦與求是雜誌社共同組織“中國穩健前行”網上理論傳播專欄，邀請思想理論界專家學者撰寫系列理論文章，在求是網陸續推出，敬請關注。

內容摘要：基層治理作為國家治理的基礎性環節，既是城鄉居民社會生活共同體的“微細胞”，也是城鄉社會網絡的“微單元”。不僅關涉到黨執政的羣眾根基是否穩固，也影響國家治理的基層運行是否穩健。基層治理是黨聯繫羣眾的“最後一公里”，也是人民羣眾感知黨的執政能力的“最近一公里”。我們必須深刻領悟城鄉基層治理與國家治理、社會治理的內在邏輯，重視發揮城鄉基層治理在疫情防控和經濟社會發展中的重要作用，努力將制度優勢轉化為加快推進城鄉基層治理體系和治理能力現代化的強大動能。

基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的構成要素和重要基石，黨的執政根基在基層，國家治理的神經末梢在基層，人民對美好生活的感知在基層。黨的十九屆四中全會《決定》提出“健全充滿活力的基層羣眾自治制度”、“構建基層社會治理新格局”，精確指明瞭基層羣眾自治制度在人民當家作主制度體系中的重要作用，精準部署了構建基層社會治理新格局的重點任務和實現途徑。

堅持黨建引領，實現協同治理

黨的領導是中國特色社會主義的最本質特徵和中國特色社會主義制度的最大優勢，也是打贏疫情防控人民戰爭、總體戰、阻擊戰的根本保證。在抗疫最前線，各級黨組織統攬的城鄉基層治理機制迅速轉化為指揮統一、整體聯動、快速響應、執行有力的聯防聯控機制，黨的領導迅速轉化為社區疫情防控的政治保障，基層黨組織迅速轉化為疫情防控堅強堡壘，出現了抗擊疫情中幹部挺在前、黨員上一線、黨心聚民心、萬眾一條心的局面。實踐證明，只有堅持黨對城鄉基層治理的全面領導，才能充分發揮中國特色社會主義的制度優勢。只有找到了黨建引領城鄉基層治理的有效途徑，才能更好發揮政府治理能力、激發社會協同能力、提升羣眾參與能力，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動，構建協同治理格局。

習近平總書記強調：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放鬆。”基層治理作為國家治理的基礎性環節，既是城鄉居民社會生活共同體的“微細胞”，也是城鄉社會網絡的“微單元”。既是城鄉社會問題發生的“微源頭”，也是城鄉社會綜合治理的“微系統”，不僅關涉到黨執政的羣眾根基是否穩固，也影響國家治理的基層運行是否穩健。

首先要破解基層治理體制難題，構建“大黨建”格局。各級黨委要通過推動基層治理體制變革、均衡配置權責、調整利益格局、優化組織架構，破解黨建引領城鄉基層治理中涉及的體制、權力、利益等難題。

其次要探索以黨組織為核心的網絡化協同治理機制。明確城鄉基層治理中各類主體的權責邊界，搭建多方議事協商平台，強化黨的領導、依法授權、規範運行，把基層黨組織領導城鄉基層治理核心地位法定化、內涵具體化、路徑明晰化。探索創新黨對基層行政組織、自治組織、羣眾組織、新社會階層的領導方式，確保黨對城鄉基層治理的領導無空白地帶、無缺位錯位。

第三要健全系統完備的“強黨建”能力提升機制。通過“固陣地”，加強黨在城鄉基層治理領域的政治保障、組織保障、資源保障；通過“提能力”，提升黨在城鄉基層治理中的政治領導力、思想引領力、羣眾組織力、社會號召力。

堅持羣眾參與，實現共同體治理

羣眾參與基層治理，是中國特色社會主義民主政治的重要內容，也是尊重和發揮人民羣眾主體作用的有效方式。黨的十九屆四中全會《決定》提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。從主體、路徑、目標三個維度勾勒了社會治理制度的內在邏輯和要素構成。在這場抗擊疫情的人民戰爭中，保障“羣眾生命安全、人民身體健康”始終是國家決策的首要目標，“動員羣眾、依靠羣眾、為了羣眾、保護羣眾”始終是戰疫行動的關鍵環節。正是因為我們堅持把黨的領導、社會協同、羣眾參與轉化為防控疫情的“聚合動能”，成功實現了城鄉社區由常態化的社會治理“微單元”轉型為緊急狀態下的疫情阻擊“防毒牆”，實現了常態下的“社區生活共同體”轉型為“羣防羣治共同體”，從而彰顯了“以人民為中心”共同體治理模式的強大威力。

基層治理是黨聯繫羣眾的“最後一公里”，也是人民羣眾感知黨的執政能力的“最近一公里”。黨和政府各項政策能否在基層落地開花結果，關鍵在於是否堅持了“以人民為中心”的根本價值理念，是否做到了尊重民意、彙集民智、凝聚民力、改善民生，是否真正讓人民羣眾成為基層治理的廣泛參與者、最大受益者、最終評判者。

弘揚黨密切聯繫羣眾的制度優勢，創新羣眾工作機制。城鄉基層治理不僅要保障黨的組織機構全覆蓋，更要通過有效的制度設計與機制創新，把黨的領導根植於基層、植根於羣眾，始終做到為了羣眾、深入羣眾、相信羣眾、依靠羣眾、引領羣眾，提升基層黨組織在羣眾中的影響力和號召力。

構建黨領導下的基層治理共同體。要在城鄉基層治理的政策制定與執行中充分體現黨的意志，廣泛吸納羣團、社會組織、人民羣眾的意見建議，回應人民關切、保障居民權益、激發羣眾參與，實現基層運轉有章法、服務羣眾有資源、居民協商有平台、社會參與有渠道，構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的城鄉基層治理共同體。

構建羣眾權利保障機制。要保障羣眾依法參與城鄉基層治理的權利，完善制度化渠道，激發內生動力，開發參與潛力，提升參與能力。要保障羣眾公平享有基本公共服務的權利，構建機構健全、設施完備、主體多元、供給充分、羣眾滿意的城鄉基層公共服務體系，加快推進城鄉基本公共服務的標準化、均等化、優質化。圍繞人民羣眾對美好生活的嚮往，精確識別公共服務的需求側趨勢，精準實施公共服務供給側改革，補短板、強弱項、提質量，切實增強羣眾獲得感、幸福感、安全感。

堅持法治保障，實現集成型治理

依法治國、依法行政是中國特色社會主義法治體系的基本原則。黨的十九屆四中全會《決定》提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，其中“自治”是本色，體現了城鄉基層治理的本質屬性和法定屬性，影響着城鄉基層社會的活力能否迸發；“法治”是主色，體現了城鄉基層治理的工具屬性和時代屬性，決定着城鄉基層社會的秩序能否維護；“德治”是亮色，體現了城鄉基層治理的價值屬性與特有屬性，影響着城鄉基層社會道德能否規範社會行為，促進社會和諧。只有清晰認知城鄉基層治理中自治活力、法治秩序、道德規範相契合的源生內需與契合機理，才能通過角色定位、功能優化、政策調適和文化塑造，實現“三治融合”的集成型治理。

自治、法治、德治都是現代城鄉基層治理的重要路徑，但“三治融合”並非靜態的簡單疊加，而是要通過機制創新實現互動貫通，共融共生。

第一，健全充滿活力的基層羣眾自治制度體系，提升基層民主的質量。要依法明確基層羣眾性自治組織的職權範圍和規模，推行城鄉基層公共事務准入制度和負面清單制度，確保其高效履行主責主業，實現減負增能。着力推進基層民主的制度化、規範化、程序化，依法保障居民參與選舉的權利、表達需求的權利、維護利益的權利、提高基層民主的質量。

第二，健全公平正義的基層依法治理制度體系，提升基層法治的能量。要加快修訂完善相關法律法規，為基層羣眾自治組織依法履職提供明確法律依據。提高基層幹部羣眾用法治思維和法治方式解決社會問題，化解社會矛盾，維護社會秩序的能力。積極探索新時代“楓橋經驗”的升級版和“市域社會治理”的創新版，努力將矛盾防治在源頭、化解在基層。嚴禁基層治理中違法凌人等現象，努力讓基層羣眾在每一部法律法規的制訂中都能感受到公民的尊嚴，在每一次執法行為中都能看得到程序的正義，在每一件司法審判中都能感受到制度的力量。

第三，健全守正創新的德治制度體系，提高基層德治的含量。要大力發掘中華優秀傳統文化中的正能量，充分繼承革命文化的好傳統，牢牢把握社會主義先進文化前進方向，培育城鄉居民向上向善向美的社會風尚，凝聚社會向心力，促進社區認同走向社會認同。積極踐行社會主義核心價值觀，養成城鄉居民文明、科學、健康的思維習慣和生活方式。建立健全社會道德評議機制和居民社會信用徵信機制。激勵城鄉居民自覺約束社會行為，遵守社會秩序，恪守社會信用。

堅持科技支撐，實現智能型治理

科技支撐是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。十九屆四中全會《決定》要求，充分運用現代科技和信息化手段提升社會治理整體效能，為我國社會治理體系注入了新內涵。這既是我國科技創新推動社會變革的必然，也是社會治理適應大數據時代信息革命大趨勢的應然。

在這次疫情防控阻擊戰中，“健康碼”、5G防疫智能機器人、遠程診療“數據雲”、公共服務“雲平台”等大數據、人工智能新技術的應用發揮了很好的“精密智控”作用。不僅有利於超越時空侷限為羣眾提供個性化、多樣化、智能化的服務，也有利於通過數據共享促進社會溝通達成社會共識；不僅有利於通過數據分析識別疫情風險，提升預警能力，還有利於拓展羣眾參與空間，增加社會凝聚，提升社會向心力。

一是要搭建城鄉基層智慧治理雲平台。大力推進“大數據+基層治理”，紮實推進共享型“城鄉基層治理公共資源大數據平台”建設。二是要整合城鄉基層社會安全監控系統。提升社會風險識別、預警、應對的智能化水平。三是要持續加強智慧社區、智慧小區建設。加快人工智能、大數據、5G、區塊鏈等與社區治理和服務體系的深度融合，實施“互聯網+社區”行動。努力實現服務主體的多元化、服務對象的多樣化、服務方式的智能化、服務內容的精準化、服務質量的標準化、服務機制的協同化。

自打響疫情防控阻擊戰以來，習近平總書記多次專程深入城鄉基層社區調研指出“要着力完善城鄉基層治理體系，夯實社會治理基層基礎，推動社會治理重心下移，構建黨組織領導的共建共治共享的城鄉基層治理格局”。我們必須深刻領悟城鄉基層治理與國家治理、社會治理的內在邏輯，重視發揮城鄉基層治理在疫情防控和經濟社會發展中的重要作用，努力將制度優勢轉化為加快推進城鄉基層治理體系和治理能力現代化的強大動能。

（作者：姜曉萍 四川大學公共管理學院黨委書記、教授）