王若愚：全國人大審議涉港法案，有些人不必再抱有幻想了

【文/觀察者網專欄作者 王若愚】

對長期關注香港問題、關注《香港基本法》“23條立法”的人來説，今年“兩會”釋放出一個重磅消息。

十三屆全國人大第三次會議第五項議程引發各界高度關注。（圖/新華社，有裁剪）

5月21日晚，新華社發佈十三屆全國人大第三次會議議程，其中第五項為——

“審議全國人民代表大會常務委員會關於提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的議案”。

大會發言人在回答香港記者提問時表示：

“國家安全是安邦定國的重要基石。維護國家安全是包括香港同胞在內的全國各族人民的根本利益所在。黨的十九屆四中全會明確提出：‘建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。’香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。全國人民代表大會是最高國家權力機關。全國人民代表大會根據新的形勢和需要，行使憲法賦予的職權，從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，堅持和完善‘一國兩制’制度體系，是完全必要的。”

這也就意味着自1990年《香港基本法》出台、2003年“23條立法”擱淺之後，解決香港維護國家安全問題終於有了明確的信號，進而吹響了徹底解決香港一系列亂象的衝鋒號。

當然，要切實行使中央對香港的全面管治權，還有很多的硬仗要打。

目前來看，香港缺乏自行完成“23條立法”的能力

維護國家安全，是一個國家內所有區域和地方政府的共同責任。1990年出台的《香港基本法》，其中第23條明確：

“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”

該條規範了維護國家安全的範疇，雖然有“自行”二字，但列入第二章“中央和香港特別行政區的關係”，決定了這一事項並不屬於香港特別行政區政府自治範圍，而是國家治理體系的重要組成部分。

那麼，為什麼當年《香港基本法》不直接對香港維護國家安全作出明確規定，而是留下這樣的尾巴，要求特區政府自行立法？

這是因為起草基本法的人來自香港社會各界，其中就有代表港英政府和反對派利益的人，他們對內地始終懷有很大的牴觸和防範情緒，認為直接進行國家安全立法會嚇跑國際投資者，不利於維持香港的國際金融中心等地位。

譚耀宗希望本屆特區政府可以完成立法。（圖/京報網）

原基本法起草委員會委員、全國人大常委會委員譚耀宗介紹，因為有不同的意見，所以將這個任務交給特區政府去完成，將立法推遲了。他認為這體現了兩方面意涵，首先是有困難、有難題，大家一起共同努力想辦法解決；另外也體現了中央相信特區政府，相信香港人，尊重香港人的意見。

回過頭來看，香港進行“23條立法”最可能通過的時機是香港迴歸早期，特別是在臨時立法會和第一屆立法會期間，建制派掌握三分之二多數，立法通過機會較大。

2002年，時任國務院副總理錢其琛表示，中央人民政府希望香港儘快落實“23條立法”。當年9月，特區政府頒佈“23條立法”諮詢文件，對叛國罪、分裂國家行為、煽動叛亂罪、顛覆國家罪、及竊取國家機密罪等5項罪名作出明確及清晰的立法。但當時處於第二屆立法會，建制派佔據60席中的39席，距離三分之二僅一席之差。

2002年9月，董建華頒佈《實施基本法第23條諮詢文件》。（圖/港媒）

反對派認為一旦立法通過，他們與外部勢力的勾連將受到極大影響，於是大肆造謠污衊“23條立法”為“惡法”，通過後“香港人的人權和言論、新聞等自由都將受到限制”，甚至渲染“會被遣送到內地受審”，激發民眾的恐懼心理。

2003年7月1日，香港爆發迴歸以來最大規模的遊行示威活動。此後數日，建制派議員田北俊關鍵時刻臨陣倒戈，宣佈辭去行政會議成員，並公開反對立法。眼看難以拿到足夠的支持票，法案註定無法在立法會通過，時任特首董建華被迫宣佈撤回“23條立法”。

從2003年至今，“23條立法”成為香港政治中的一個“雷區”。雖然每任特首都表態説完成“23條立法”是憲制責任，是香港必須落實的任務，但一説到如何推進立法，則個個束手無措。在缺乏國家安全法的約束下，香港街頭政治運動愈演愈烈，“港獨”活動更加猖獗，肆無忌憚煽動、組織進行分裂國家行為，特區政府施政愈發艱難。

特別是2019年香港發生修例風波，“衝擊中聯辦”、“污損國徽”、“焚燒國旗”等活動時常發生，暴力分子不斷踐踏危害國家主權安全、挑戰中央權力和《香港基本法》權威的底線，嚴重威脅“一國兩制”在香港的實踐和香港的繁榮穩定。

從現實來看，香港社會很難有能力完成“23條立法”。

一是建制派難以在立法會掌握絕對多數。

完成“23條立法”，需要掌握立法會三分之二的絕對多數席位，而建制派目前掌握的票數還不足以達到這個目標。去年底區議會選舉，建制派只獲得了15%的議席。今年將進行新一屆立法會選舉，從目前形勢看，建制派掌握的席位數大概率會縮小，屆時掌握三分之二多數、通過“23條立法”更難看到希望。

2019年香港區議會選舉，建制派大敗（圖/港媒）

二是內部信心不足。

“23條立法”已經成為香港社會高度敏感的政治議題，不少建制派人士談到“23條立法”，都有很大的畏難情緒，認為“條件不適當，很難推進”。譚耀宗近日接受採訪時表示，“立法沒有時間表”，“有時有些東西要弄清楚，急不來”，“相信今年難以完成，只能寄望明年”。港區全國人大代表、行政會議成員葉國謙坦言，這一屆特區政府完成立法較為困難，但強調政府不能坐等時機，希望儘快完成。

三是反對派必然全力反對。

去年6月，特區政府修訂逃犯條例、堵塞法律漏洞的立法行為，在反對派的大肆煽動、妖魔化之下，演變成持續至今近一年時間的“反修例運動”，讓香港社會受到深遠傷害。一個只是司法協助方面的案件，只要與內地掛鈎尚且造成如此風浪，一旦特區政府重啓“23條立法”，香港反對派必然瘋狂反撲、強勢狙擊，立法會審議法案將曠日持久、拉布不斷，接頭運動也會此起彼伏。

綜上，香港社會自行“23條立法”的可能性很低，即使勉強立法通過，在各方角力之下，其質量也難以保證。如果一直苦等特區政府“自行立法”，只會讓形勢更加糟糕，導致問題愈演愈烈、直至積重難返。對此，我們必須有清醒的認識。

全國人大常委會將直接進行立法

雖然中央授權特區政府進行“23條立法”，但在特區政府迴歸23年後依然無法完成這一憲制責任、導致國家安全之門長期洞開的情況下，中央有權力也有責任收回這樣的授權，在憲法和《香港基本法》規定的範圍內，建立健全在港維護國家安全的法律制度和執行機制。這是全國人大決定直接進行香港國家安全立法的法理邏輯。

《香港基本法》規定，全國人大常委會可就限於國防、外交等不屬於香港特區自治範圍的法律，在基本法附件三中作出增減，由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。這就給出了全國性法律在香港實施的兩種方法：

其一，特區政府在當地公佈。1997年7月1日，時任特首董建華頒佈行政命令，將列入附件三的8部法律進行公佈，直接在香港實施。

其二，特區政府通過本地立法的形式，使之與香港香港的法律體系和政治文化相契合，更便於實施。但立法過程一般比較複雜，而且反對派會予以強力抵制。

香港暴徒一邊高舉美國國旗，一邊踐踏中國國旗（圖/東網）

以《國旗法》、《國徽法》為例。1997年7月1日，全國人大通過決議，將這兩部法律列入附件三。同日，香港臨時立法會採取本地立法的形式，出台《國旗及國徽條例》，其中對踐踏國旗、國徽的懲處措施予以明確。“修例風波”發生以來，已經有數名被告因為焚燒國旗、將國旗丟入海中而被判有罪，凸顯了這部法律的重要作用。

2017年10月1日，《國歌法》在全國實施，11月全國人大常委會通過決定，將其列入附件三。此後，特區政府參考《國旗及國徽條例》模式，採取本地立法的形式，推動《國歌條例》在香港貫徹實施。

但這一法律在立法會遭遇反對派的重重阻擊。《國歌條例草案》在2019年1月提交立法會首讀和二讀。相關的法案委員會其後召開了17次會議，歷時超過50小時，仔細審議《國歌條例草案》的每一個條文。

2019年10月15日，立法會內務委員會選舉新一屆正副主席，民建聯主席李慧瓊由於志在競逐連任，因此將主持會議權力交給郭榮鏗，沒想到在長達7個月的時間內，經過反對派連番拉布，仍然未能選出主席。直到立法會主席動用法律賦予的權力，指定財委會主席陳健波主持選舉，才於5月18日選出李慧瓊任主席。

香港立法會上演“全武行”，艱難選舉出內務委員會主席（圖/香港文匯報）

反對派拖延主席選舉，正是為了阻礙《國歌條例草案》二讀，企圖讓這個他們宣稱的“限制言論自由”的“惡法”，隨着本屆立法會的結束而直接宣告失效。李慧瓊當選主席後，也表示將優先處理《國歌條例草案》，預計5月27日恢復二讀，使之儘快出台。

香港維護國家安全立法，反對派一直高度關注，在中央確定進行直接立法後，一旦需要香港採取本地立法的形式推進落實，必將會遭遇重重阻礙。因此，《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》，對建立健全什麼樣的法規，以及執行機制都作出了明確，即一方面告訴香港需要執行什麼樣的國家安全法，另一方面又明確了香港應該如何去執行。這説明中央在進行立法前已進行了充分的研究論證，十分了解香港的法規制度，完全可以實現“無縫連接”。

據《環球時報》報道，南開大學台港澳法研究中心執行主任李曉兵稱，《決定》經全國人大審議通過後即是最高權力機關通過的具有法律效力的文件，接下來可以由全國人大常委會根據《決定》開展具體的立法工作。《立法法》規定列入全國人大常委會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決，而全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次,通常都在雙月的下旬，會期大致一週左右，如果有特殊的需要，經委員長會議決定可以臨時召集常委會會議，這意味着“港版國安法”的立法程序最快可能在半年內完成。

屆時，“港版國安法”將由全國人大常委會決定列入《香港基本法》附件三，直接在香港施行，省去了特區政府再進行“本地立法”的環節，既十分高效，又避免節外生枝。困擾內地和香港23年的“23條立法”問題，即將得到解決。

凸顯解決香港問題的新思路

香港問題的核心並不是內地和香港的關係，而是國際戰略博弈、大國利益角力——香港是美西方勢力策動“反中亂港”、進而向內地輸送“顏色革命”的橋頭堡和前沿陣地，現在蹦躂在前台的反對派、暴力派分子，頻頻密會外國駐港領事館高官、赴歐美進行遊説彙報，背後的西方“金主”也若隱若現。

因而，就香港國家安全問題進行立法，要害是切斷外部勢力插手香港事務、操縱代理人從事危害國家安全行動的渠道，對香港暴力派產生釜底抽薪的效果，從而開闢中央治港的新境界。

從近幾年來中央的一系列大動作，我們不難看出治理香港已經有了一系列新的理念、新的思路，其效果也不斷累積顯現。

一是既要授權更要收權。

就“23條立法”而言，以往總有“既然已經授權給香港，那麼就只能依託香港來完成”的思路，目標奔着先佔據立法會絕對多數再推動“23條立法”，結果從區議會到立法會選舉，場場苦戰未見進展，問題解決遙遙無期。此次轉換思路、收回授權，由全國人大直接立法，取得了一錘定音的效果。

2017年特首選舉結果（圖/港媒）

今後，在類似特首選舉等活動中，一旦特首選舉委員會出現反對派力量掌控半數的情況，亦可依據《香港基本法》第四十五條“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命”的規定，思考改變特首產生辦法。

二是權衡中美攤牌的可能性，不惜一切代價來解決香港問題。

以前籌劃解決香港問題，總會擔心美國會採取強硬舉措，包括根據《香港人權與民主法案》，取消香港的特殊關税優惠和進出口條件優待、對香港實施經濟制裁、打擊國際金融中心地位等，因此總會“投鼠忌器”。

不過，在中美經貿摩擦的大背景下，尤其是新冠肺炎疫情導致中美對抗持續加劇、美國全方位打壓華為、新聞聯播主持人連連揭批美國政客的情況下，中美關係正在快速降温。這種情況下，出手解決香港問題，可能帶來的損失可以想象，也在承受範圍之內，可以理解為避免長痛而必須忍受的短痛。

全國港澳研究會副會長劉兆佳21日在接受《環球時報》記者專訪時表示，中央專門制定針對香港的全國性法律並放在《基本法》附件三在港實施，意在通過果斷、強力的手段平息香港動亂，這充分顯示出，為保護國家對港主權、防範特區管治權落入敵對勢力手中，中央“將不惜代價，維護自己的基本利益和原則”。

劉兆佳分析稱：

“此前，一部分人始終抱有幻想，認為中央政府害怕香港民意反彈和美國製裁，不會採取更果決的手段，因此他們無需付出很大代價就達到自己的政治目標”；“現在中國恰恰是以香港問題為例，向美國釋放出明確信息：在涉及國家主權和政權安全的問題上，中國決不可能讓步。這一強烈信號同樣是對台灣當局和其他海外分裂勢力的一種嚴肅警告。”

三是整合對港工作機構形成合力。

今年2月，國務院任免國家工作人員，全國政協副主席兼秘書長夏寶龍兼任國務院港澳事務辦公室主任，原港澳辦主任張曉明改辦分管日常工作的副主任，香港中聯辦主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應兼任國務院港澳辦副主任。夏寶龍、駱惠寧均非港澳工作系統成長起來的幹部，這一任命體現了用人的新風貌，顯示了治港的新理念新思路。

駱惠寧：決不能讓香港成為國家安全的風險口。（圖/香港中聯辦公眾號）

香港《明報》評論稱，這次調整顯示中央更加重視港澳工作，港澳工作體制有重大調整。港澳辦作為小組辦公室會實體化、職能升格；港澳辦及兩個中聯辦實現一體化領導，有利於前後方協同。

四是進一步做實中央對香港的全面管治權。

香港迴歸23年來，由於內地長期秉持“井水不犯河水”的立場，尊重“兩制”差異多於強調“一國”，造成了很多香港人心中只有“兩制”而沒有“一國”、只有“自由”而沒有“義務”，甚至養成了“中央不能干涉香港事務”的想法。近些年來，香港教育、法律、司法、傳媒等領域都染“毒”頗深，到了中央必須要出手、進行徹底根治的時候了。

持續1年時間的“修例風波”，充分暴露了香港的問題（圖/新華社）

香港中聯辦轉發紫荊雜誌的文章稱，中央在香港問題上長期保持了高度剋制，在行政、立法、司法，人權、財權、事權等各個領域、各個環節的權力，並未充分行使或明示行使，加之反對派故意曲解，在部分港人中形成一些中央權力不必行使甚至不能行使的思維慣性。同時，對一些可以通過中央行使法定權力解決的問題，經由香港建制力量通過政治活動加以解決，反而造成被動。落實中央對港全面管治權既是中央的權力，也是中央的責任，對於維護國家主權、安全、發展利益以及保持香港繁榮穩定至關重要，同時也可以減少特區政府及建制力量所承受的壓力。

文章給出瞭解決這一問題的幾個思路：修改《香港基本法》，從維護國家主權、安全，以及維護行政主導等相關方面，着手討論《香港基本法》的修改問題是未雨綢繆，防患於未然；就行使“中央指令權”確立相關的工作機制，或對依據基本法需要發出指令的事項明確向行政長官發出國務院令，在實踐中形成工作機制；落實中央監督權，對經監督而不能在特區自治層級糾錯的事項，應上升至中央政府發出指令及釋法修法層級糾錯，等等。

從中我們可以看出，全國人大關於香港國家安全的立法只是中央新治港方針的第一步，下一步中央治港方面還將採取一系列的有力舉措，招招都會打到反對派的七寸。我們也可以預見，香港反對派及其背後勢力一定會狗急跳牆，採取輿論抹黑、立法會拉布抗擊、乃至鼓動民眾上街“抗議”等多種形式進行阻擊，未來維護香港繁榮穩定還有很多硬仗惡仗要打。

但筆者始終堅信，中央有堅定的決心、足夠的力量、足夠的法律工具來推進香港治理，督促香港完成“去殖民化”進程，徹底剷除暴亂的根源，實現真正的迴歸。

參考資料：

人民網評：《絕不容許香港成為國家安全的短板》；

環球時報社評：《全國人大版的香港國安法是保住“一國兩制”的關鍵出手》；

紫荊雜誌：《中央對港全面管治權應得到切實行使》；

張明：《關於香港基本法附件三所列全國性法律的若干思考》等。

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