劉成良：脱貧攻堅收官之戰如何打？
【文/觀察者網專欄作者 劉成良】
2020年是脱貧攻堅收官之年。5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議在京召開，李克強總理在政府工作報告中指出：
“去年三大攻堅戰取得關鍵進展。農村貧困人口減少1109萬，貧困發生率降至0.6%，脱貧攻堅取得決定性成就。”
其同時表示：
“脱貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務，要堅持現行脱貧標準，強化扶貧舉措落實，確保剩餘貧困人口全部脱貧，健全和執行好返貧人口監測幫扶機制，鞏固脱貧成果。”
國務院總理李克強作政府工作報告（圖/新華社）
在黨和國家以及全國人民的共同努力下，中國的脱貧攻堅取得了舉世矚目的成績。除了政府報告中提及的數據，截至5月17日，全國22個省區市也已有780個貧困縣脱貧摘帽，國扶辦也加強了對僅剩52個貧困縣的掛牌督戰。
儘管突如其來的新冠疫情對各項事業均造成了不小的打擊，給脱貧攻堅也帶來了新的困難和挑戰，但是目前看來並沒有改變國家對解決“兩不愁、三保障”問題的信心和決心——脱貧攻堅的目標任務不會改變，決不因疫情而留下“鍋底”；現行扶貧標準不會改變，既不降低也不拔高；打贏脱貧攻堅戰的時間節點不會改變，既不推遲也不提前。
國家通過多種政策保障了農民的土地承包經營權和宅基地使用權的長期穩定，從而為農民的生存和發展築牢了保障底線。
與此同時，新農合、新農保以及免費義務教育等民生保障政策的不斷完善，經濟的持續健康發展，使得農民可以根據家庭勞動力分工，到市場上自由擇業參與社會勞動，而收入來源的多樣性使得農民家庭發展在市場經濟下更加具有韌性，在追求更好發展的目標時不必擔心失去底線保障。
在此基礎上，國家不斷強化對欠發達地區的支持力度，以精準扶貧政策為核心的扶貧體系實現了對行政系統與社會系統的深層動員，大量的資源和人力投入到了基層社會的反貧困鬥爭中，為實現全面小康奠定了重要基礎。
脱貧攻堅所取得的成績雖然有目共睹，但是在新冠疫情對經濟和社會產生重大影響的背景下，政策執行中存在的一些問題和挑戰仍然不容忽視。尤其是在實現全面小康社會的重要關口，更應該審慎穩妥地處理好當前存在的問題和潛在風險。
結合過去各個地方精準扶貧政策執行過程中存在的普遍問題，以及當前階段經濟形勢對脱貧攻堅的影響，筆者認為脱貧攻堅收官之戰，還應該注意以下五個方面的問題。
幹部走訪基層，瞭解實際情況（資料圖/新華社）
一是村莊集體經濟的增長泡沫與真實底色問題。
村莊集體經濟的健康發展不僅有利於帶動農民脱貧致富，而且也有利於村莊社會的有序治理。然而，村莊集體經濟的發展歸根結底還是市場問題，其在發展過程中長期存在着以下幾個方面的困境：
其一，大多數村莊在分田到户時期已經將集體資源和資產全部分給了農户，集體空殼化是長期現實，發展缺乏依託；
其二，集體經濟發展的主要任務由兩委幹部承擔，而兩委幹部主要是兼職幹部，其本身還要承擔政府自上而下轉移的大量治理任務，帶領發展集體經濟的能力和時間都比較有限；
其三，對於大多數普通農業地區而言，產業發展缺乏特色，盲目上馬項目很容易造成過度供給而引起的區域市場飽和。
以西南某省為例，2/3以上的貧困村沒有村級集體經濟收入，集體經濟組織機構不夠健全，經營管理人才匱乏，發展集體經濟的任務緊迫而艱鉅。
儘管如此，由於脱貧攻堅設定了村莊集體經濟的指標要求，地方政府為了完成任務，只能盲目地催促地方上馬項目，甚至有的地方政府為了村級集體經濟收入能夠達到每年5萬元以上的目標，通過多種渠道給予村莊幾十、上百萬元的資金支持。
為了完成考核目標，一些短期發展起來的項目雖然可以保障在脱貧攻堅考核和驗收期內實現集體經濟收入增長，但是其發展的可持續性仍然存有很大疑問。
而有的則是將資金投入到光伏發電領域，在國家政策持續補貼下，這些項目能夠保障一定的收益空間，但是其前提是國家新能源補貼政策不下降，且設備長期保持穩定，否則很難盈利。不僅如此，由於光伏項目投入大，產出較少，項目投入也面臨着難以回本的問題。
還有的村莊擔心經營失敗而虧本，則將政府給予的補貼用於購買商鋪出租，達到持續收益的目標，這種操作辦法不僅與國家政策初衷相違背，而且也容易滋生村幹部腐敗等問題。
因此，打好脱貧攻堅收官之戰，要切實警惕集體經濟發展的增長泡沫問題，不能為了達標而不惜血本、忽視經濟發展規律的盲目投資，以及催促缺乏市場經營經驗的村兩委幹部在集體經濟發展道路上衝鋒陷陣。
更應該注意，國家在給基層投入大量資源的同時，更要建立好財務監督體系，防治微腐敗影響資金投入績效和政府公信力。
二是基層治理能力的跨越式提升與長效保持問題。
由於精準扶貧工作是一項複雜而系統的反貧困工程，涉及到大量的政策解讀、多種項目制的運作以及複雜的政府部門協調，僅依靠過去地方治理力量很難完成，而體制內幹部下沉則承擔了重要的政策轉換、項目協調、部門溝通等職能。
國家通過政治動員及政策組合迅速強化了基層治理能力，為精準扶貧政策落地奠定基礎。政府通過發揮集中力量辦大事的制度優勢，通過自上而下的政治動員來提升地方政府的治理能力，從而使之有較強的治理能力來承擔相對複雜的治理任務。
從當前政策實踐過程來看，正是因為體制內精英下沉到基層參與扶貧工作，這些精英通過協調部門資源或者國家項目資源的方式彌補了基層發展人力、財力不足等困境。倘若精準扶貧任務結束後，這些體制內精英回到原工作單位，貧困地區農村是否具有內生髮展能力和動力，仍然不太樂觀。
尤其是一些地方為了完成脱貧攻堅的硬任務，下沉幹部拼命幹、村莊幹部靠邊站、農民羣眾圍觀看。雖然做起來熱然鬧鬧，但是並未有效完善基層治理體系，而是掩蓋了基層治理中的短板問題，缺乏有效的羣眾動員，也很難激發起農民的主體責任感。
因此，打好脱貧攻堅收官之戰，要警惕地方治理能力跨越式增長的假象問題，選拔並任用有能力、有公心、有責任感的村莊精英，建立起幹部和羣眾的信任關係，培養農民參與公共事務的能力，完善村莊議事協調機制，提升基層治理能力是脱貧攻堅任務中的關鍵要義。
資料圖：新華社
三是地方潛在債務風險的防範和化解問題。
由於中央對於精準扶貧工作前所未有的重視，將其上升為重要的政治任務，地方政府無不將其作為中心工作，投入大量人力、財力用於脱貧攻堅，甚至高額負債。
更加值得警惕的是，當前地方政府對於舉債扶貧的問題並不擔心，認為只要完成政治任務、通過考核就會萬事大吉，至於舉債後所引起的危機則是後任幹部所考慮的事情。地方幹部的這種“豁達心態”還來自於認為中央最終會為地方債務託底、不會讓地方政府破產的樂觀主義判斷。
舉債扶貧帶來的更深層危機在於地方政府忽視了客觀發展規律，忽視市場規律，盲目通過政府投入打造扶貧亮點來爭取政績。結果不僅導致了巨大的資源浪費，還透支了未來的發展資源和空間。
調研發現，很多地方的扶貧投入遠遠超過了地方政府的財政能力，例如中部某國家級貧困縣每年的財政收入不過7億左右，而在脱貧方面僅一年投入就超過了10億。
類似的案例並不在少數。貴州省獨山縣作為年財政收入不足10億的國家級貧困縣，債務餘額竟然高達400多億元，絕大多數融資成本超過10％，每年僅債務利息就超過40億元，全年財政收入不吃不喝也遠不足償還利息。而舉債借來的錢則被地方官員用來建造高爾夫球場、大學城、“天下第一水司樓”等形象工程、政績工程。
貴州“天下第一水司樓”（資料圖/深圳新聞網）
因此，打好脱貧攻堅收官之戰，要注意地方政府潛在的債務風險，尤其是在今年受疫情影響地方財政收入減少的背景下，更應該關注地方的債務問題。
健康的地方財政是建立貧困治理機制的重要前提，強化對地方財政監督，避免盲目上大項目，尤其是形象工程等與民無用的項目，完善對地方幹部的離任審計機制。
四是文化貧困與內生髮展動力不足的問題。
貧困治理需要硬投入與軟建設均衡發展。
從硬投入層面來看，國家在統籌對貧困地區資源和人力投入等方面已出台多項舉措，在東西部扶貧協作、中央單位定點扶貧、社會扶貧等多種扶貧方式共同努力下，深度貧困地區的人居環境、基礎設施、產業發展、文化教育、醫療衞生等方面均取得了較好的成績，扶貧成就也獲得了國內外社會的認可。
從軟建設層面來講，要徹底拔掉窮根，歸根結底仍然離不開農民自身主觀能動性的充分發揮。內因是解決問題的根本，只有充分激發農民的內生動力，才能真正實現造血式扶貧。
當前脱貧攻堅面臨最棘手的難題，就是相當一部分農民並未意識到自身的貧困，對於未來的發展沒有規劃和目標，缺乏持續發展的動力，以至於外在的幫扶力量得不到內在的有力支撐。
冰凍三尺非一日之寒。相對封閉的自然社會環境造成了深度貧困區農民的家庭生計模式脆弱、思想觀念相對傳統，不僅難以適應現代市場經濟的種種規則，也很難適應扶貧政策的發展內核，使得政策績效不得不打折扣。
在深度貧困區調研發現，一些地區外出務工（包含本縣務工）的勞動力還達不到人口總量的10%，大量青壯年勞動力留在家中從事農業生產，並沒有將自身的勞動力價值充分發揮出來。這些年輕人對未來缺乏規劃和目標，不願外出務工主要有兩方面理由：一是覺得沒有文化，不敢出去，害怕被騙；二是不喜歡被約束，也不想吃苦。
作為國家扶貧戰略的重中之重，深度貧困治理績效關係到能否順利完成全面建設小康社會的歷史使命。習近平總書記在深度貧困地區脱貧攻堅座談會上的講話中曾指出，“脱貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區脱貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。”深度貧困治理作為綜合性、系統性、長期性貧困治理，需要硬投入與軟建設均衡發展。在解決了硬投入問題後，軟建設是深度貧困治理的關鍵。軟建設很難取得立竿見影的效果，需要久久為功。
軟建設不僅要關注人，也要關注文化。即如何充分發揮深度貧困地區農民的主體性，從“要我脱貧”向“我要脱貧”轉變；大力發展文化教育，解決精神貧困，阻隔貧困代際傳遞；移風易俗，改變制約社會發展的陳規陋習；引導農民在文化比較和反思中重新審視過去的生活模式與未來的發展願景。
五是地方維穩和社會矛盾化解問題。
任何涉及資源分配的公共政策都難免會引起社會矛盾，脱貧攻堅也不例外。由於貧困標準確定無法做到絕對客觀，並且也很難給予不同類型的貧困户以絕對合理的扶貧政策，因此基於比較而產生的相對剝奪感，使得基層面臨的社會矛盾隨着反貧困政策的持續推進而不斷增加。
這一問題在基層社會主要表現為兩個方面：
其一，在涉及到基礎設施等普惠性項目上，扶貧資源的投入與分佈不均衡。
在相當一部分地區，貧困村和非貧困村之間的本質差別並不大，由於脱貧攻堅的政治壓力，資源過度集中在貧困村，從而造成貧困村能夠獲得較多的基礎設施建設項目，而非貧困村獲得項目的難度則相對較大。結果產生非貧困村比貧困村的基礎設施更加落後等悖論現象。
其二，圍繞貧困户脱貧等設計的扶貧政策過於體系、周密，一定程度上造成貧困户特權化現象。
目前貧困户能夠享受到較多的扶貧政策，並且在享受教育、醫療等方面政策時一路開綠燈等照顧，但是在村莊社會經濟分化不大的背景下造成了非貧困户心裏不平衡，非貧困户普遍存在着一種相對剝奪感的心理，進一步影響脱貧驗收時的羣眾滿意度以及幹羣關係等。
因此，打好脱貧攻堅收官之戰，更應該統籌全局，既要合理解決貧困户和貧困村的問題，但也要避免將資源過度集中而造成的不平衡問題。要重視基層社會存在的矛盾和一些羣眾的怨氣，要保障基層社會表達意見、反映訴求渠道的暢通，並重視其中的合理問題。對於在當前階段無法解決的問題，在後2020年相對貧困治理時期應給予充分的重視。
中國的脱貧攻堅已經進入了決勝收官階段，但是這並不意味着扶貧工作已經走向了終結。在相對貧困時代，如何解決欠發達地區的發展議題，如何實現貧困者人力資本的提升，如何適應全球化和市場經濟下的風險與挑戰則是更關鍵的議題。
從這個意義上來講，造血式扶貧的宗旨並不是完全依靠政府設計一套可以實現收入持續增長的產業體系，也不是造就貧困者一夜暴富的神話，而是農民能夠適度藉助政策外力，最終依靠自己的努力在市場中積累發展經驗，並學會在市場中承擔風險，從而尋找到適合家庭發展的可持續生計。
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