夏柱智：鄉村振興，如何啃下宅基地改革這塊“硬骨頭”

【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】

近幾年，鄉村振興成為兩會熱門議題，而關於農村宅基地制度如何改革深化與創新，也相應為廣大民眾所關注。

筆者曾在江西餘江調查半月，那裏到處可見美麗鄉村，鄉村振興取得了普遍的成效：村莊有明顯的規劃，有了精心修飾的小廣場，有乾淨的道路和水渠，村莊道路上栽滿了各類花草樹木。這種美麗鄉村，投入可能只有幾萬元、幾十萬元，標準不併不十分高。

“髒亂差”的村莊環境之所以能改變，除了資金、政策支持，更重要的是餘江農村將宅基地制度改革和鄉村振興緊緊聯繫起來，短短几年，就通過宅基地制度改革（簡稱“宅改”）撬動各個層面的資源。

而從全國來看，相對於其他14個“宅改”試點，餘江是政府投入最少、矛盾最少，而農民“獲得感”最強的“宅改”試點。

在餘江調查的半個月中，筆者和鄉村裏廣大基層幹部及羣眾面對面交談，試圖理解餘江“宅改”成功的秘密。如今淺析一二，望能對關注“宅改”問題者有所裨益。

江西餘江（資料圖/中新網）

一、直面農村土地管理的矛盾

餘江是江西中部的一個小縣城，總人口38.5萬人，其中農村人口就有30萬人。2015年餘江被國家確定為國家三項土地制度改革試點，承擔宅基地制度改革試點任務。試點按照規定推遲2年之後，2019年終於迎來了收官，如何總結5年的試點經驗和教訓是當下最重要的政治任務。

在絕大多數中西部地區，徵地拆遷和工業化、城市化的機會缺乏，因此宅基地制度改革對農村的影響可謂最大。它不僅影響農户的居住條件保障，還影響了十九大提出的鄉村振興戰略的實施，是農村改革最為緊迫的部分。

就在2017年11月20日，十九屆中央深改組第一次會議審議通過了原國土資源部《關於拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，會議強調，拓展宅基地制度試點範圍，已經有了前期的實踐基礎，要嚴守“土地公有制性質不改變，耕地紅線不突破、農民利益不受損”的底線，平衡國家、集體和個人利益，加快形成可複製、可推廣的經驗。

各個試點可能提供的經驗不同。在我們看來，餘江“宅改”最大的經驗就是準確地回應了農民的改革訴求，通過強化制度性供給全域推進了美麗鄉村建設，也為通過強化制度性供給，促進十九大提出的鄉村振興戰略提供了一個成功的案例。

從土地管理的角度看，宅改的目標是提高基層土地管理能力。具體來説，就是在宅基地的分配、使用和退出等環節建立一整套適應國家土地管理要求和農村經濟社會發展的現代化制度體系。

不過單純的制度建設，效果可能並不明顯。原來國家和地方政府也制定了很多制度，然而這些制度最終沒有落地，宅基地管理一直是“真空”地帶。在這幾年改革時間，很多宅改試點並不順利，也源於此。

土地管理，對於農民而言是抽象的行政事務，並不是農民內生的訴求。有的地方，生硬地按照嚴格的法律標準要求追溯既往，要求農民補繳超佔土地有償使用費，否則不確權頒證，引起了農民普遍的不滿，宅基地制度改革目標被異化。

更多的地方，則在改革過程中向農民廣泛宣傳土地確權辦證帶來的“財產權”收益，試圖以此激勵農民積極參與改革。事實證明這點也難以引起農民的興趣。大多數農村處於中西部農業地區，“確權頒證”並不意味着能獲得更多財產收益。

反之，江西餘江縣鮮明地提出了要結合宅改推進美麗鄉村建設，真正觸碰到當前“農民對美好村居環境的嚮往和滯後的土地管理能力”這一矛盾。最近三五年，農户建房更加追求美觀，一些富裕起來的農户建設三層別墅，有的農民還採用新的樣式，成本有30萬元以上。

圖為中童鎮坂上潘家村宅改後空中俯瞰（資料圖/新華社）

和個人更新住房不同，和中西部大多數農村一樣，原先餘江農村的土地管理放任，缺乏基本的村莊規劃，村莊佈局散亂，造成“有新房無新村”，“有新村無新貌”，居住環境存在嚴重的髒亂差問題。

按照該縣的統計數據：餘江農村人口30萬人，農業户7.3萬户，有113個行政村，1040個自然村，有92350宗宅基地，7.3萬户中有4.4萬户是一户一宅，有2.9萬户是一户多宅，其中有2萬處常年閒置，很多成為危房。此外，在村莊居民點中還有10.2萬處各類生產生活輔助用房，包括廁所、豬牛欄、廚房、工具房、小作坊。

這些影響了村莊建設。比如，農村普遍修通了通村通組公路，可組內户外的道路卻難以修通。這並不是因為沒有資金，而是由於村莊佈局混亂，阻擋了道路的規劃建設。一些常年廢棄不用的“空心房”及廢棄豬牛欄橫亙在村莊各處影響了村莊美觀。

這些問題是每一個農民都願意解決的，政府在推進宅改過程中把宅基地納入規劃和管理正當其時。

二、把宅改和美麗鄉村建設結合起來

在宅改過程中，餘江縣提出了“一改促六化”全面建設美麗鄉村的宅改方針，農民感受最強烈的一點是“村莊面貌靚麗化”。

一直以來，宅基地為農户提供的是居住用地。在農民生活水平不斷提高的背景下，宅基地功能也在不斷擴展，如何通過“宅改”為農民提供美好村居環境成為重要任務。這就避免了就土地談土地，避免了單向度的制度建設，把宅改放在鄉村振興戰略、放到人民羣眾對美好生活的追求當中去，真正地以人民為中心。

這也決定餘江“宅改”成果眾多，包括解決歷史遺留問題、規範建房管理、節約保護耕地、促進城鎮化、提高農村集體經濟收入，支持了農村新產業新業態發展，但是最重要的、最有顯示度的是美麗鄉村建設。和美麗鄉村建設相比，提升土地管理能力的制度建設成果隱藏在背後。農民羣眾一説到“宅改”，其直接的內容並不是“制度建設”，而是美麗鄉村建設。

結合宅改推進美麗鄉村建設的主要做法包括：

首先，從零開始全面建立村莊規劃，把村莊納入整個縣和鄉鎮的土地利用和建設規劃中去。目前餘江1000多個自然村全部形成規劃，政府總共投入1500萬元，平均一個自然村的規劃費用1萬多元，成本低廉。這些規劃，張貼在自然村公共場所，正指導着村莊各方面的建設。

其次，全面整治農村閒置廢棄空心房及附屬設施。餘江縣並沒有強調“宅基地”是農户私人財產，以至於必須要按照某一個標準進行補償，更多地強調了超佔多佔的宅基地退出的義務。整個“宅改”期間，大多數農户無償退出超佔多佔宅基地，拆除“空心房”，到2017年7月底，全縣共退出24821宗3466畝村莊土地。

再次，整合國家、地方政府和農村自身的資源投入，促進農村舊貌換新顏。政府規定只要積極開展宅基地制度改革整治村莊，退出多佔超佔宅基地的，政府就會投入財政資金支持美麗鄉村建設。經過三年多的建設，餘江縣平均一個自然村大約投入20-30萬元。因此美麗鄉村建設，既是目的本身，又是動員農民羣眾積極參與推動宅基地制度改革的關鍵策略。

根據餘江縣的統計，宅改三年多來，餘江縣新修村內道路478公里，溝渠490公里。新增綠化面積860畝；幫助完善了農村進村道路，供水、供電、通信、文化、休閒、教育、衞生、幸福樓等公共基礎設施。而取得這麼大成果，餘江投入卻並不多。餘江是財政窮縣，農村也大多是集體經濟的“空殼村”，本級財政直接用於宅改的資金僅4500萬元，主要用於整治村莊過程中的建築垃圾清運，剩餘的資金來源於國家省市下撥的資金。

餘江宅改，要實施美麗鄉村規劃和建設，根本前提是要通過“宅改”觸動傳統土地佔有格局和觀念，其中包括大規模拆除村莊廢棄空心房及廢棄的附屬房。在很多地區，這會引起很大的衝突。為什麼餘江能夠順利推進？

最主要的原因是：地方政府充分動員了羣眾，把行政事務轉化為村莊內部的公共事務，多方協同共同深度推進“宅改”。最主要的措施是建立了村莊理事會，強化了土地集體所有觀念，形成了精細化制度體系。

第一，利用村民自治的力量，建立理事會。

理事會不僅要推動“宅改”，還要維護“宅改”成果，是新型的基層集體土地管理的組織載體。餘江農村有宗族房頭的結構，政府在推進宅改時注意利用這一社會基礎形成了“理事會”。 每一個房頭出1-2個代表構成村莊事務理事會，政府賦予他們充分的自主權，決定本自然村要如何改革。為什麼餘江無償拆除那麼多空心房及附屬設施？主要是理事會發揮了作用。

在黃莊鄉肖家灣村，肖某發原是村民小組長，宅改時成立了“理事會”。理事會長肖某髮帶頭拆舊房，一共無償拆掉480平方米；其行為帶動其他5個理事會成員一起拆房，理事會成員再做其所在房頭羣眾的工作。這個自然村很快就拆了2000多平方，獲得了上級政府的表彰，被獎勵50萬元建設美麗鄉村。

資料圖來源：央視新聞

通過理事會機制，宅改轉化為村莊內部的事務。理事會成員代表房頭提出宅改建議，又代表自然村做本房頭內部農户工作。縣宅改領導小組的幹部為此向筆者表示，“宅改中95%以上的工作都是理事會成員做的”。

這一成功轉化的背後，是理事會超強的治理能力。理事會成員一般是村莊中公道正派的人，也願意為村莊公益事業做貢獻。他們有議事能力，又長期在家裏。

理事會的成立，實質上是把基層組織體系延伸到自然村（村民小組）一級，形成了政府、行政村、自然村“共建共享共治”的基層治理體系，大大增加了基層治理能力。

政府還通過地方政策賦予理事會很大的權力，增強了自然村內部治理能力。比如政策規定原則上應當有償退出的空心房，也可以協商確定。不過對於絕大多數集體經濟薄弱的村莊，鄉村幹部和理事會長都認為不能開有償退出的頭，否則容易出問題。有村幹部同筆者談道：“鄰鎮的宅改，一開始村民是有償退出的，拆房一定補錢，後來沒有錢補償了，村民就不樂意了，不拆房子，宅改因此沒辦法進行下去。”

第二，通過強化宣傳和制度建設，在宅基地管理上形成了“產權革命”。

在上個世紀的社會主義革命和改革中，耕地上的集體所有觀念已經非常牢固。直到現在，餘江農村還定期依據人口增減調整土地。但是“宅基地是祖業”的觀念一直保留了下來，這一觀念在老一輩人心中尤其強烈，不利於統一村莊規劃、建設和管理。

我們在調研過程中就有遇到一位老人，當我們問到宅改的事情時，他説他的房子本來也是要拆掉的，但是他不讓拆，他覺得“宅基地就是祖業，這房子是我建的，就是我的，誰都不能動”。村幹部經常會過來勸説，但他依舊不讓拆。

為打破祖業觀念，餘江縣設計了現代的土地管理制度，在宣傳時也頗費心思，宣傳對象廣泛、宣傳方式多樣、宣傳標語通俗易懂。

在宣傳對象上，餘江縣的宣傳不僅針對農民，也針對市民，讓市民也知道宅改要幹什麼、和自己有什麼關係、能帶來什麼好處。此外，針對黨政幹部、理事會成員、學校學生，餘江縣展開了集中培訓宣傳。

宣傳形式則包括一封信、連環畫、電視台、微電影、微信羣、刷標語等。其中標語很能打動人，讓農民理解的同時，激發農民參與宅改的主動性和主體性。如“宅基地不是祖業”、“多佔宅基地、多交人民幣”，有的村莊甚至還形成了用“三字經”書寫的村規民約。如宅改辦幹部所言，“對於這麼大一場改革，涉及個人切身利益和根深蒂固的觀念，不宣傳形成共識是不行的”。

在反覆做工作及強有力的宣傳下，絕大多數農户接受了宅基地集體所有觀念，順利地接受了拆舊和宅基地退出的政策。

第三是縣國土部門牽頭，結合各個部門、鄉鎮和村、自然村的意見，形成了精細化的土地管理制度。

精細化的制度體系體現的是現代國家治理基層社會、處理複雜事務的能力。宅改通過一次運動改變原來的土地秩序，這種制度成果一旦結合了基層組織體系及產權觀念的內化作用，就具有長效作用。這正是推進國家治理體系和治理能力現代化的生動實踐。

宅基地管理困境的原因，相當一部分在於制度供給。原餘江國土局局長就對我們説道：

“通過正規手續審批宅基地難。為什麼難？有體制原因。規劃部門依據村莊土地利用審批宅基地，但是沒有規劃。在原來的村莊，由於缺乏基礎設施，無法建設。村莊周邊的耕地更是嚴格限制建設的。因此即使是批准了，集體也沒有土地分配給農户建房，符合條件建房户要通過私下交換土地或交易獲得土地用於建房。比如對缺乏正規手續的農民建房，雖然上級要求基層政府拆掉，但基層政府很難一拆了之。農民建房投入幾十萬元，可能是一輩子積累的財富，政府強拆極可能引起社會不穩定。”

這些規定主要體現在2015年就制定的《餘江縣農村村民建房管理辦法》，這個辦法規定了宅基地的產權權屬、申請條件、一户一宅原則和佔用面積標準等，確立了農民建房的基本規則。

比如在黃莊鄉，宅改規定新建房佔地面積不能超過180平方米，高度不能超過12米，影響村容村貌和村莊規劃的房不允許審批。新增建房用地採用擇位競價的方式，拆舊建新不用繳費，新增的宅基地要繳費，底價是耕地280元/平方米，林地200元/平方米，最便宜的荒地100元/平方米。宅基地有償使用費歸村民理事會，用於搞村莊建設。

三、餘江宅改的啓示

在農民羣眾的“獲得感”、村莊建設成果、土地管理能力、土地制度建設等層面，餘江改革都取得了極大的成功。可以説，這是餘江縣自八十年代家庭承包責任改革之後，最能夠直接呼應羣眾訴求，深度發動羣眾參與改革的經典案例。

總結好餘江經驗，有利於全國宅基地改革和鄉村振興戰略的實施。宅改是國家深入改造農村社會的契機，地方政府要利用自上而下的宅改發動一次村莊土地管理的革命，作為鄉村振興戰略實施的配套制度建設工作。餘江經驗告訴我們，宅改要深刻回應真問題，這樣才能夠深度動員農民參與改革，避免“政府動而羣眾不動”。

當然，在推動宅改過程中，特別要警惕部分地方政府為了政績而“大拆大建”。很多試點提出“錢從哪裏來”的問題，這也無疑搞錯了宅改的方向。

宅改最本質的目標是通過土地管理的革命推動鄉村振興、推動城鄉融合。這固然需要一定的資金投入鄉村規劃及建設，但絕不是把農村完全推倒重建，不是破壞已有的農村建設成果，浪費鉅額財政資金。

宅基地制度改革是推行鄉村振興戰略中的一塊“硬骨頭”，如何啃下，考驗農村治理能力。但筆者相信，只要羣策羣力，美麗鄉村乃至鄉村振興的偉大目標終能實現。

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