顧敏康：“港區國安法”如何在香港落地，關鍵是執行

【文/觀察者網專欄作者 顧敏康】

5月22日上午，十三屆全國人大常委會副委員長王晨向十三屆全國人大三次會議作關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的説明。28日下午，十三屆全國人大三次會議以高票表決通過這一決定。

這個草案帶出了一個香港廣大市民盼望已久的喜訊，就是人大開會將有一個涉港議程，一旦草案通過，全國人大常委會將立即啓動相關程序，為香港製定《香港維護國家安全法》（下稱“港區國安法”），打擊香港極少數危害國家安全的罪犯，如恐怖分子、“港獨”分子等，扎牢港區的國安大門。

目前，香港和國外的一些人士對《港區國安法》立法本身還存在疑慮，更有人士關注如何執法和落實有關機制的問題，以及其他一些附帶問題。為此，本文用“若干問題”的形式表達筆者的一些觀點。

《港區國安法》是全國性法律，與“23條”有何關係？

《港區國安法》的消息一出來，就引起強烈關注。香港的反對派、國外的政客立即給國安法立法加上一個罪名：破壞了“一國兩制”！筆者當然不會同意這種指責，説這種話的人士不是沒有領會“一國兩制”的本質含義，就是故意抹黑。

為什麼這麼説呢？還得從“一國兩制”的初心説起。香港《基本法》的序言説得很清楚：香港自古以來就是中國的領土，一八四零年鴉片戰爭以後被英國佔領。一九八四年十二月十九日，中英兩國政府簽署了關於香港問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於一九九七年七月一日恢復對香港行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回香港的共同願望。為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。

5月22日，香港特首林鄭月娥召集個司局長、行政會議成員、警務處處長鄧炳強等三十二人集體會見傳媒。圖自星島日報

換句話説，香港迴歸之前，本來就實行與內地不同的制度，香港迴歸之後，為了保持香港的繁榮穩定而允許其繼續實行不同的制度，但前提是香港在“一國”之內實現不同制度和高度自治。按正常理解，國家安全法應當覆蓋整個領土（包括香港在內），但是考慮到香港實行不同的制度（包括法律制度）及體現香港高度自治，《基本法》第23條將維護國家安全的立法權授予香港，這既是一種信任，也是一種責任。

同時，將國安立法授予香港，並不等於中央放棄國安立法權和國安監督權。也就是説，自1990年《基本法》制定，並於1997年1月1日起實施，全世界都知道中國是要制定港區國安法防範七種罪的，只不過技術上是由誰制定的問題。但是，由於反對派和國外勢力的阻擾，23條在香港本地立法越來越困難，國家安全門户大開。為了維護國家安全，從國家層面專門制定一部全國性法律在香港適用，是一個主權的應有之意，沒有違反“一國兩制”。西方一些國家（尤其是英美政府）揣着明白裝糊塗，現在出來指責一通，是十分無理的。

全國人大常委會即將制定的《港區國安法》，是一部全國性法律，針對四種罪行：分裂國家、顛覆政府、外國干預和恐怖行為。制定完之後將列入《基本法》附件三，由香港政府公佈實施，這也是符合《基本法》第18條第二款之規定的。例如，在1997年7月l日第八屆全國人大常委會第二十六次會議上，在徵詢香港基本法委員會和香港政府的意見後，通過將以下全國性法律加入列於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三的全國性法律：（1）《中華人民共和國國旗法》；（2）《中華人民共和國國徽法》；（3）《中華人民共和國領海和毗連區法》；（4）《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》；及（5）《中華人民共和國領事特權與豁免條例》。因此，當時的香港行政長官董建華公佈：列於各附表的上述全國性法律自1997年7月1日起在香港實施。

當然，由於這部全國性法律是為香港量身定做的，在立法過程中，不僅會徵詢香港基本法委員會和香港政府的意見，也會廣泛聽取港區全國人大代表和香港全國政協委員的意見，更會考慮普通法的一些原則和做法。

目前，部分香港市民可能還不太能理解《港區國安法》與《基本法》23條之間的關係，這是可以理解的，畢竟大部分市民不是法律人。

可以這麼説，《港區國安法》與香港23條立法之間存在交叉與互補的關係。《港區國安法》重點解決四種罪，即分裂國家、顛覆政府、外國干預和恐怖行為，而23條有七種罪，即叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆政府、竊取國家機密、外國干預、本地政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體勾連。可見，兩者只是部分交叉。

《港區國安法》針對的四種罪都是當前在香港正在發生的危害國家安全的行為，尤其是“港獨”和恐怖行為。相信《港區國安法》的出台實施能夠為香港製暴止亂奠定堅實的基礎，使得香港可以儘快建立健全國安機制，便於香港進一步推動23條立法。所以説，全國人大常委會的這部法律意義重大。

如何在香港“落地”，關鍵在於執行

我們都知道，香港和內地還是存在不同之處，《港區國安法》出台前後均會面臨挑戰。首先，反對派不會善罷甘休，他們已經在炒作“一國兩制”已死，而且會發動一系列的街頭運動。5月24日（星期日），香港再次出現嚴重暴亂行為。“港獨”分子以及一批反對派政客，打着所謂“反國安法”的旗號，在全港多區進行瘋狂破壞。港島區一度陷入癱瘓，多名市民遭到血腥襲擊，黑色恐怖主義陰雲再次降臨香港。同時，國際上也有反對聲音，尤其是美國政客要求撤回國安法立法，並揚言報復。

然而，誠如港府所言，“港獨”越是瘋狂、手段越是兇殘，也就越證明國安法的必要性和迫切性。

維護國家安全是全世界每個國家必然會做的事情，是天經地義的事。美國國安法律20多部，極其嚴厲，而且美國還動不動用國安法制裁他國政府、企業和個人，現在卻指責中國全國人大制定的國安法，典型的“雙重標準”、無理霸道的行為。

相反，我們還應當看到《港區國安法》在香港的支持程度。香港紫荊研究院委託香港社會科學民意調查中心，就全國人大常委會制定《港區國安法》，訪問了1810名市民意見，結果有超過57%受訪者理解訂立“港區國安法”的決定，有71.7%受訪者表示，“貫徹落實好《基本法》，對於保持一國兩制和維護香港繁榮穩定具有重要意義”。另有64.7%受訪者認為，“作為中華人民共和國轄下的一個特別行政區，香港有責任維護國家安全，確保國家利益不受損害”。這些民意表明，反中亂港者無法阻擾《港區國安法》在香港的實施。

毫無疑問，這部法律制定之後，還有一個如何在香港“落地”的問題，關鍵在於執行。因此，筆者認為，先要考慮機構建立的問題，可以參考2018年9月澳門特區政府頒佈的“澳門特別行政區維護國家安全委員會”法規，成立專門維護國家安全委員會，負責統籌協調政府部門推進維護國家安全的配套立法、促進執法及宣傳教育。

在具體執行機制方面，由於國安案件複雜、敏感和涉密，需要高度的專業性，可考慮從三個方面的完善：第一，成立特別執法隊伍，專門負責國安案件的調查和逮捕等工作；第二，成立特別檢控隊伍，專門負責國安案件的檢控工作；第三，設立特別法庭，專門負責審理國安案件。

目前香港司法機構中有不少外籍法官，有人提出參考澳門做法由屬於中國公民的法官審理國安案件。筆者並不完全同意，因為香港情況與澳門情況不同，主要是澳門在迴歸前就培養了一批屬於中國公民的法官，因此建議將考慮的重點放在專門培訓方面，只有通過培訓的法官才能持證上崗、參與審理國安案件。

全國人大在草案正文第四條指出，中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，依法履行維護國家安全的相關職責。這是“一國兩制”的新發展，出現了維護國家安全的“雙軌制”，這是合情合理的。這裏首先要看“根據需要”和“何時需要”？因為《港區國安法》出台後，港府必然會先行成立有關維護國家安全的機構，所以中央政府在港府建立國安機構是之後還是同步，都需要視香港實際情況而定。其次要看依法履行和如何履行，尤其要考慮“一國兩制”的方針，考慮《基本法》的相關規定，考慮與香港執行機制的銜接與合作，等等。

黃之鋒曾赴美鼓吹所謂《香港人權與民主法案》 圖自法新社

美國觀察中國的“前哨站”將被拆除

全國人大涉港議程一公佈，美國以及西方的一些政客馬上跳出來説三道四，尤其是美國反應最大。為什麼會這樣？筆者曾經撰文指出，美國政府最擔心的是損害自己的兩個利益：第一，美國可能失去全世界最重要的觀察中國據點，這一直是美國在香港的“核心利益”。美國駐香港的領事館人員就有將近1000人，説明其十分看重香港這個特殊的地方。第二，可能美國的一些政治組織不能長驅直入，對香港進行全方位滲透。

過去，美國在非法“佔中”和“修例風波”中不斷插手香港事務，更是明目張膽資助反對派搞破壞。因此可以斷定，《港區國安法》出台後，美國直接插手香港事務會受到極大限制。但問題是：如果這就是美國的利益，而這些利益又侵害了中國的核心利益，為什麼中國要保護美國的這些利益呢？美國一方面要求中國政府擱置全國人大立法，另一方面又威脅制裁。

但是，要知道，中央政府決定這麼做，應該也早已對美國的反應做好了應對措施。當然，在外交層面我們還必須據理力爭，反駁西方國家的無理指責。

目前，美國的威脅制裁，主要就是取消香港獨立關税地位。這肯定會對香港帶來影響，比如香港的國家金融中心地位會受到影響，香港外貿也會受到限制等等。關於這個問題，本來應該多聽聽經濟學家的意見，但是我想中央政府決定出台《港區國安法》時，也一定已經考慮到來自這方面的壓力。

誠如早有作者指出：香港的特殊關税地位，不是美國對這座自由港的恩惠，它的本質是互利性質。實際上，香港對美出口，只佔香港出口總額的8%，如果美國不承認香港的單獨關税區地位，那麼這8%會全部被美國徵税，這對香港整體出口有影響，但不是毀滅性的打擊。另一方面，美國對港貿易順差，每年高達300多億美元，取消香港特殊關税地位，也會傷害美國自己，何況美國這麼做也會影響到在香港的美國企業。因此，從威脅制裁到實際執行，美國可能也還要考慮利益平衡的問題。

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