周小明：嘴上喊着退羣的美國，為何世貿總幹事一説辭職就來勁兒？
【文/觀察者網專欄作者 周小明】
世貿組織（WTO）“掌門人”阿澤維多“撂挑子”了。原本這一任總幹事的任期到明年8月31日，但阿澤維多決定提前一年，也就是今年8月31日，正式離任。
這在世貿組織25年的歷史上開了先河，在國際組織中也不常見。阿澤維多給出的辭職理由既不是健康原因，也不是有什麼政治野心，而是為世貿組織着想。他説，他提前離職可以使他的繼任者的遴選程序得到儘早啓動， 2021年貿易部長會議的籌備工作免受干擾。
但這多少顯得有些冠冕堂皇。暴風雨來臨之際，對一艘航行在大海中的船來説，經驗豐富的船長往往顯得更加重要。他作為多邊貿易體系的掌舵人，在世界經濟動亂之際離任，難免有臨陣脱逃的嫌疑。有外媒評論，阿澤維多的辭職給世貿組織留下“領導真空”，是對全球多邊貿易體系的嚴重打擊。
世貿組織總幹事阿澤維多 圖自新華網
（一）
阿澤維多的辭職演説洋洋灑灑，但灑脱的言語掩蓋不住苦衷和無奈。他有不少難言之隱。過去，阿澤維多一直被公認為是自由貿易的倡導者，但他的多邊主義理念不可避免與特朗普政府的單邊主義發生衝突，因而經常遭到美國政府的炮轟。特朗普曾在不同場合抨擊世貿組織，並多次威脅，“如果世貿組織不認真整改，美國將從中退出”。今年一月在達沃斯世界經濟論壇期間，特朗普還對阿澤維多進行面對面的敲打，告誡他必須對世貿組織動大手術。
可能有不少人對阿澤維多的辭職感到突然，但其實也是激流勇退，無可奈何，同時反映出世貿組織在全球經濟治理中日漸式微。
目前世貿組織的三大職能幾乎陷入停擺。首先，貿易爭端解決職能處於半癱瘓狀態。由於美國長期拒絕增補上訴機構法官，目前7位上訴法官只剩1位，達不到審理案件所要求的法定人數。於是，上訴機構自去年12月10日被迫“關門大吉”。19起懸而未決的案件被迫中斷，專家組正在審理的33起案件也前景不明。
第二，談判職能沒有發揮好，成果乏善可陳。漁業補貼談判原本是最有希望取得突破的領域，很多成員對它抱有期待，但是談判還沒開始就被叫停。談判協調員哥倫比亞大使原計劃4月左右給各方分發談判草案，但徵求意見後發現不是所有成員都做好了談判的準備。印度等發展中國家提出的談判建議沒有被發達國家所接受。既然發達成員不願作出讓步，漁業補貼談判實際上已經“胎死腹中”。去年6月，二十國集團發佈了“大阪數字經濟宣言”，決心大力推進世貿組織的電子商務談判，爭取在2020年6月舉行的第12屆WTO部長會議前取得實質性進展。然而，截至今日，計劃中的”高標準協議“八字還沒一撇。
第三，政策執行的監督，這項日常性工作現在還在做，且有一定成效。然而總體上，世貿組織體檢報告結果大概就是“半癱瘓”。
對世貿組織的頹勢，美國有不可推卸的責任。近幾年來，美國從規則和機構兩個方面，對世貿組織造成致命傷害。首先，美國大搞單邊主義，明目張膽地違反世貿組織規則，嚴重損害這個多邊貿易體系的信譽。從2018年以來，美國以國家安全的名義，對進口鋼鋁產品強徵高額關税，對象不單是中國，連自己的盟友也不放過。
其次，美國重創了世貿組織的機構，無視100多個成員的意願，以上訴機構越權、侵犯美國國家利益為由，先後29次動用否決權，“成功”阻攔了上訴機構成員的補選。美國還從預算上卡上訴機構的脖子，蠻橫地要求將上訴機構今年的預算減少90%，並威脅如果其它成員不同意，美國就否決世貿組織的整個年度預算，最終迫使其它成員不得不同意削減上訴機構的預算。這樣，上訴機構連工作人員的薪水都發不出。
美國的搗亂和破壞使得總幹事阿澤維多無法履行職責，不幸成為美國單邊主義的犧牲品，因此可以説阿澤維多辭職是美國逼出來的。
當然，也有人説阿澤維多辭職是咎由自取，也有一定道理。近年來，世貿組織在大是大非面前患得患失，沒有作為，一定程度上促成世貿組織在全球經濟治理中的邊緣化。
面對美國嚴重違反世貿規則的行為，世貿組織不聞不問，不批評，看似不偏不倚的態度，實際上是默認甚至縱容了美國的惡劣行徑，客觀上助長了美國的囂張氣焰。作為自由貿易的倡導者，阿澤維多對美國的不義行為肯定有看法，但他也清楚，如果對美國説不，美國會讓他吃不了兜着走，就像世衞組織總幹事譚德賽正在面臨的困境。所以，當他宣佈辭職後，美國貿易代表萊特希澤的評價是，雖然世貿組織有很多缺點，但總幹事以“文雅且穩定”的方式領導這個組織。這話的意思就是在説，阿澤維多沒有頂撞美國。
其實，儘管美國政客們的眼睛血紅，但廣大成員的眼睛是雪亮的。如果阿澤維多能堅持原則，得罪的只是美國一家。公道自在人心，他可能不至於被迫辭職。就像5月18日，特朗普威脅世衞組織，如果在30天內不作出“重大實質性的改變的承諾”， 美國將永遠停止對衞生組織的資助，並將考慮退出世衞組織。縱然美國對世衞組織斷供是大概率事件，但譚德賽有眾多成員支持，美國也沒辦法把他趕下台。
今年以來，新冠肺炎疫情導致生產停頓，人員往來受阻，供應鏈出現危機，全球貿易遭受嚴重衝擊，國際貿易規則也無法逃脱一劫。世貿組織成員紛紛出台出口限制措施，六七十個國家對防護醫藥物資和設備出口實行限制，還有一些成員宣佈禁止糧食出口。天災人禍之下，世貿組織預測，與去年相比，今年全球貿易額的下降幅度可能高達三分之一。
顯然重大疫情之時，正是需要世貿組織發揮其協調和管理職能之時；必須大力維護貿易規則，儘可能保持貨物流動暢通，最大限度地減少全球供應鏈中斷。 但是，阿澤維多似乎成了局外人，低調得不能再低調。對於各成員採取的出口限制措施，世貿組織認為不在自己的權限之內，很長一段時間內沒有任何發聲，聽之任之。直到5月初，才同世衞組織共同發表了一份聯合聲明，但這份聯合聲明也是不痛不癢的，只是呼籲各成員採取的措施，一要透明，只能是臨時性的，二是對防疫物資的檢驗，要根據國際合作的原則，簡化程序。所以，從這點上來看，阿澤維多提前離任也有世貿組織秘書處自身的原因。
當特朗普被記者問及如何看待阿澤維多辭職時，他説“It’s ok with me”，他無所謂，但還是按捺不住心中對世貿組織的不滿，老調重彈抨擊世貿組織很“糟糕”，對美國不公平，給了中國“發展中國家”地位，中國和其它國家享受了很多美國不能享受的特權。
（二）
理論上講，如果世貿組織能在阿澤維多8月31日離任前選出新的總幹事，那麼新任總幹事9月就可以上任。但如果在9月1日之前不能產生新的總幹事，就有一個過渡期，由一位副總幹事行使總幹事的職權。現任4位副總幹事中，一位來自美國，一位是中國原外經貿部副部長易小準，另外兩位分別來自尼日利亞和歐盟。代理總幹事不會從中美兩國人選中產生。
按規定，總幹事遴選提前9個月進行，分3個階段。第一階段是提名，也就是成員提出自己的人選。第二階段是候選人陳述，傳統上陳述是面對面的，疫情下可能會有所改變。第三階段是選舉，任何候選人都必須得到164個成員的支持，才能當選。
嘴上喊着要退羣的美國，其實非常看重總幹事的遴選，它將新幹事遴選視為奪回世貿組織議程主導權的契機，希望自己可心的人佔據這一重要位子。萊特希澤第一時間明確表示，美國期待參與總幹事的遴選過程， 擺出羣主架勢，完全不像一個準備退羣的成員。
總幹事決定不了世貿組織議程，更決定不了它的前途。世貿組織的議程，用一句行話説，叫“成員驅動”，即由成員們集體決定。WTO未來往哪個方向走、走多遠，有賴於成員，尤其是主要成員。但是，總幹事能起到一定的引領作用，他對世貿組織議題的立場會對成員產生影響。在談判方面，總幹事有一定協調空間，他的分量加在哪一方，談判的天平就可能朝那一方傾斜。
在我看來，總幹事的任職資格，首先必須是多邊主義者。世貿組織的宗旨是推動全球貿易自由化，一位主張貿易自由化的總幹事，才能履行好世貿組織的使命。美國最終會推出什麼樣的人選，現在很難説，因為這關乎美國大選結果。民主黨候選人拜登對世貿組織等多邊機構的態度同特朗普很不一樣，雖然兩人都是維護美國利益，要讓美國在國際機構中繼續發揮主導作用，但是同特朗普的孤獨主義相反，拜登屬於建制派，有較強的多邊主義傾向。
其次，總幹事必須是強有力、講原則的。遷就違反世貿組織規則的行為，只會傷害這個組織，損害全球貿易。現在全球貿易有多糟糕呢？世貿組織1995年成立以來直至最近，世界貿易年增長幅度均大大高於經濟增長。但按照IMF預測，全球經濟今年將下滑4%左右，而世界貿易總額則可能下滑30%以上。可見，世界貿易不僅沒有成為經濟增長的動力，反而拖了全球經濟的後腿。
國外有評論認為，中美將就總幹事的遴選展開激烈博弈。如果特朗普成功連任的話，新一任總幹事的遴選更多的是多邊主義者與單邊主義者之間的鬥爭。再者，總幹事的任命需要164個成員的協商一致，不是由任何一家説了算。當然，美國在總幹事遴選中的作用不可忽視，雖然他在國際機構中的影響力今不如昔，但仍然很有分量，何況還有一眾小兄弟。
我的親身體會是，如果説美國想辦的事不一定百分百能辦成，但它反對的事，別人想辦成也會相當困難。對總幹事人選，各成員都會有自己的想法。但只要美國不點頭，這個人就上不去。所以，雖説目前在約定時間內無法選出新一任總幹事的可能性較小，但也不能完全排除。美國會像綁架上訴機構一樣綁架總幹事的遴選嗎？只有它自己知道。
正如代理總幹事一樣，新總幹事不會來自中國，也不可能是美國人。我認識眼下風傳的幾位總幹事候選人，其中有幾個女性人選，崇尚自由貿易，國際經貿談判經驗豐富，有魄力，協調能力也很強。
（三）
不管最終誰勝出，都將面臨振興世貿組織的艱鉅任務。一個國際組織能否運轉正常，取決於主要成員的意志。因此，對世貿組織來説，中美合作至關重要。如果美國堅持把世貿組織視為打壓中國的場所，兩國間合作將變得十分困難。在中美地緣政治關係惡化的情形下，總幹事的發揮空間將受到很大制約。
現在的WTO病得太重，新總幹事想讓它恢復元氣，也可能難有回天之力。在一些重大議題上，成員幾乎無法達成共識。比如上訴機構的法官補選問題，如果特朗普再次當選，這一議程就不太可能取得實質性進展。改革前景也很不樂觀，大家都贊同改革，但是改什麼、怎麼改，成員間沒有共識。改革涉及發達成員與發展中成員之間的不同利益，歐美日等發達成員希望通過改革來固化既得利益，擴大它們在全球經濟中的優勢。發展中國家尋求的則是如何通過改革建立一個更公平的國際秩序，從而獲得更大發展。過去，多哈回合談判進行十多年，最後以失敗告終，主要原因就是發達成員不願放棄既得利益，不願對發展中成員的訴求作出讓步。由於各方利益不同，到現在為止，在改革議題、工作時間表以及最終結果上，都還沒有取得一致意見。
此外，世貿組織的決策機制也會讓改革進程變得非常緩慢，極有可能談上十年八年。有人説，現在是WTO黎明前的黑暗，但我以為把它稱為“半夜雞叫”， 可能更貼切些。
（四）
現在，很多人在討論關於疫情之後的國際秩序。上個月，基辛格在一篇文章中提出，新冠大流行將永遠改變全球秩序。評論家普遍認為，疫情將改變全球經濟治理體系和經貿格局。但是，程度有多深，現在不好説。疫情的持續時間不確定，世界主要國家的應對措施也還沒有全部出台。比如美國國會正在討論增加3萬億美元的法案，歐盟也在考慮發行5000億歐元的歐債證券。
可以肯定的是，後疫情時代的世界，在很多方面將發生劇變。
首先，民粹主義和貿易保護主義將在全球更加盛行。逆全球化思潮的市場將進一步擴大，達到自2008年金融危機以來的新高。在很多國家裏，“經濟主權”抬頭。 雖然自給自足對絕大多數國家是不現實的，但其極有可能成為不少國家的奮鬥目標，乃至最新一期的英國雜誌《經濟學人》把“再見了，全球化”作為封面標題。至少從中短期看，全球化開倒車幾乎不可避免。
前些日子，我在觀察者網對全球化前景發表了不樂觀的看法。有些網友不以為然，認為經濟全球化是不可抗拒的歷史潮流，因為這是資本的逐利性所決定的。但是，我們也不要忘了，政治是壓倒一切的，凌駕於經濟之上；經濟往往不得不讓位於政治，服務於政治。當政治上有需要時，西方統治階層會選擇放棄經濟利益，而不是跟着資本的指揮棒走。曾經為了扼殺新中國，西方不惜放棄世界上三分之一人口的市場，對中國實行了二十多年的封鎖。同樣地，為了維護美國在全球的霸主地位，美國政府於高通、英特爾、谷歌等美國科技公司的巨大商業利益不顧，再次升級對華為的制裁，一味要對華為斷供。美國政府當然明白，要遏制中國，是需要付出代價的。但它認為，這種代價是值得的。
從上面這兩個事例中，我們也可以看到，美國政府的執行力還是很強的，很多時候美國工商界也奈何不得。無論我們多麼不願意，美國跨國公司多麼不情願，在美國政府的推動下，中美技術和經濟脱鈎還是開始了，甚至將持續下去。因此，研判全球化的走勢，需要放在中美關係的大背景來看，需要研究對方舉動背後的地緣政治考量和設計，而不能就經濟論經濟，單純從經濟角度來分析。
疫情過後，全球經濟將愈加破碎化和區域化。區域貿易自由化和雙邊自貿區建設或將成為主流。目前流行的觀點認為，雙邊和區域自貿協定將導致自由貿易，為全球化鋪平道路。在區域和雙邊貿易協議下，成員間實行互惠，但這種安排對非締約方是一種歧視。區域和雙邊貿易協議使國際間的“團團夥夥“合法化了，而且如果雙邊或區域自貿協定沒有適時轉化為多邊協議的一部分，世界經濟會被分割得支離破碎，阻礙全球貿易自由化進程。以美加墨貿易協定為例，其中的原產地規則要求一定比例的汽車零部件必須由時薪16美元以上的工人生產。這條規定有效地把美加墨三國以外的汽車零配件供應商排除這個市場在外，這是對其它國家的明顯歧視。此外，雙邊自貿協定也可能成為保護主義的保護傘。例如，有國外學者指出，美日貿易協定涉及的領域非常狹窄，嚴格地説，是夠不上自貿協議的。這種“自貿協定”對全球貿易自由化的促進起不到絲毫作用。
日本歐盟自貿協議
目前，特朗普政府雙管齊下，企圖引領全球經貿治理體系的重構，構造於己有利的制度框架，以此擴大美國在國際貿易體系中的主導權，維護其全球競爭優勢。一方面，力圖主導世貿組織改革，另一方面也在忙着組新羣，大力同世界主要經濟體進行自貿區談判，力圖構建一個以美國為中心的全新國際貿易體系。這個由多國兩邊貿易協定構成的體系已初具規模，美韓和美加墨貿易協定已經到位，美日自貿協議談判也已收場，當美歐和美英自貿協定談判結束後，基本就成型了形。
如果特朗普連任，世貿組織的其它成員該怎麼辦？上個月，前世貿組織總幹事拉米提出，要考慮組建沒有美國的WTO，叫“IWTO”，國際世貿組織。其中“I”就是“international”。世界上多數國家還是希望有一個世貿組織這樣的機構，比如歐盟，要保持經濟繁榮，也非靠自由貿易不可。
“死了張屠夫，不吃混毛豬”。美國把上訴機構搞癱瘓了。 3月27日，中國、歐盟等16個世貿成員發表聯合聲明，建立一個多方臨時上訴仲裁安排，處理締約方之間的上訴案件，取代世貿組織上訴機構功能。
所以，這個世界不是沒有美國就不轉了。世貿組織還是有救的，只是演變過程會很長。眼下還有一個很大的變量是美國大選。如果拜登上台，美國對世貿組織政策會有很大調整，他會更多地利用多邊機構 來實現美國的戰略目標。
也許拉米的觀點悲觀了一點。現實地看，即便特朗普連任，美國也不太可能同世貿組織分道揚鑣。眼下，有些國會議員試圖“拱火”，但這些人是少數派。絕大部分國會議員主張美國留在WTO。他們認為，這樣做對美國有好處，而且這塊陣地不能讓給中國。
（五）
美國正在將中美關係升級到全面對抗的階段。最近，美國對華的一系列舉動，説明了美國遏制中國發展的野心和決心。 美國大選結果不會改變美國對華戰略。過去三年裏，中美貿易戰主要在雙邊進行；未來，對中國的敵視和打壓可能會更多地體現在多邊。世貿組織可能成為中美博弈的另一主戰場。可以預料，美國將圍繞世貿改革，向中國發起攻勢。目前，所謂“三邊夥伴”的美歐日已經量體裁衣，針對中國製定出一整套新規則，涉及領域包括政府補貼和國有企業，它們試圖將這些私貨塞進世貿改革議程，同時還將拉攏其它成員入夥，共同對中國施壓。
中國是目前全球頭號貿易大國，進出口佔全球貿易的13%左右。但是，中國在世貿組織裏的話語權和議程設置權同其在全球貿易中的地位和作用，還很不相稱。在世貿組織職能的恢復和改革中，中國有必要更加主動參與，發揮更大作用。我們要加強對後疫情時代全球經貿格局的研判 ，完善世貿組織改革方案，確定優先目標和談判策略。
作為最大的發展中國家，中國應努力成為發展中成員的領頭羊，尤其在制定新貿易規則方面，要發揮引領作用。我曾多次呼籲，中國要提出對發展中國家有利的貿易規則。只有中國有了自己的東西，才能跳出“三方夥伴”劃好的圈圈，在談判中掌握主動。
目前發展中成員仍處於羣龍無首的狀態，對世貿組織改革尚未形成共同立場。這種狀況同發達成員形成鮮明對比。發達成員的改革目標清晰，有有效的實施方案，“三方夥伴”在過去短短兩年半時間裏舉行了7次部長級會議，制定了詳盡的貿易規則。所以，中國要努力成為引領性力量，積極爭取更多發展中成員對中國方案的支持，凝聚共識，加快組建發展中成員統一戰線，共同推動世貿改革朝着有利於全球發展的方向前進。
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