魏程琳：一線城市為什麼拒絕“地攤經濟”？

【文/觀察者網專欄作者 魏程琳】

最近，給城市增添人間煙火的“地攤經濟”火起來了，越來越多的城市積極規劃攤點攤位，以此增加人口就業收入機會。還有地方城管主動喊攤販出來擺攤。既往城管攤販之間的貓鼠關係如今變成了夥伴關係，“地攤經濟”也一時間成為活躍市場經濟、協調政府市民關係、為大城市增光添彩的“靈丹妙藥”。

然而，既然“地攤經濟”有如此妙用，為何北京、深圳等一線城市明確表示地攤經濟不適合它們呢？事實上，地攤經濟無論是對於民生就業、生活，還是城市街頭公共空間治理都有着重要影響，北京、深圳等城市的理性反應，無疑給過熱的“地攤經濟”降了降温。

地攤不是想擺就能擺

地攤經濟作為一種草根經濟，具有低成本、低門檻的特徵，通常是城市貧弱人口（以老年和殘疾人為主）、進城農民羣體在街角、路邊和人口密集的醫院、商超周邊經營的小生意，其服務對象相對固定且有限。

顯然，這種佔道經營經常受到城管、食藥監部門的管理和勸阻，但在長期的管理互動過程中，攤販在城市治理規範、經營範圍、經營時間和空間上都有了自覺意識，他們既不會影響商超經營，也會盡量降低對市民生活的干擾，還會注意與城市管理部門、環衞部門配合，做好周邊衞生、上級檢查等工作。

然而，突然而來的地攤經濟政策，擾亂了街頭社會經過長期互動形成的分利秩序。事實上，無論國家管控得多麼嚴密，城市空間總有管理空白、疏漏地帶。若此地帶有利可圖，就會有尋利者蜂擁而至，經過一段時間博弈，這一有利可圖的空間基本被分配完畢，每個經營者都有相對合適的空間和相對穩定的收入。而不諳世事的外來擺攤者很容易被排擠出去，他們非但不能獲利，反而可能賠本。

武漢某城管隊員告訴筆者，2015年他曾經和幾位同事穿便裝到武漢江灘擺攤暗訪，結果不斷遭到原有攤販排擠，他們説：我們在這都幾年了，你要挪個地方。最後他們只得到人流稀少的地帶擺攤，幾天下來，不但沒有掙錢，反而搭進去了人力成本，他們進的貨也只能送給親戚朋友。

這些長期“混跡”街頭的違規擺攤者，不但要與城管等政府人員斡旋，還要與新來者競爭，甚至要給一些地方灰色勢力交“管理費”，才能保住自己不太穩定的街頭經營地位。而在那些官方指定的擺攤地帶，攤位早已擺滿，例如江漢路步行街旁的巷道。

江漢路上的地攤主一邊擺地攤一邊直播，圖片來源：楚天都市報

2000年前後，政府為了解決城市貧困家庭就業問題，在繁華街市旁邊劃出一段公共空間，作為公益性攤位分給貧困家庭經營，但他們或者經營不善或者不願經營轉而出租給他人，攤位經過多次轉手後攤位費已經從每年三五千元漲到每年幾萬元，2013年前後，還有一羣人專門“炒攤位”，一個2平方米左右的攤位竟然被炒到5、6萬元/年。

地攤經濟“火了”之後，攤位轉賣的現象將更加常見，然而，這實質是將屬於市民的公共空間轉變為私有之物的行為，一旦出現且被官方認可或默許，將為今後的城市治理埋下隱患——官方很可能因此失去在公共空間治理的合法性。

在城鄉結合部地帶、城中村地帶，由於管理部門交叉、物理空間複雜，通常成為城市治理的薄弱地帶。這些公共空間的地攤經濟一直很“火”，周邊居民所需的各種生活物資用品幾乎都可以從地攤上獲得。這一地帶的秩序通常由官方認可的社會自治機構或人員完成，例如城中村自行組織的市場管理服務隊，或者某位有影響力的人物。

顯然，無論是城鄉結合部、城中村，還是繁華的商超周邊，抑或是公園、遊樂場、醫院、高校等公共場所的門口，都不乏攤販的身影，他們對周邊環境和利益空間有着超乎尋常的敏感，今天的市場經濟或城市經濟服務顯然處於一個飽和狀態，只不過由於疫情而暫時隱退，或者在城市管理部門的努力下而略顯稀疏，但這後一種的秩序平衡顯然符合市民、攤民的利益。

綜上，地攤經濟是一個城市治理、社會利益分配和機會競爭的綜合性問題，看起來“簡單易行”的地攤顯然不是想擺就能擺。

地攤經濟的就業功能真有那麼大？

各地以保民生、促就業的口號積極推動地攤經濟，據報道，成都市政府通過地攤經濟新增10萬就業崗位。然而，地攤經濟政策的就業功能真有那麼大嗎？

經過仔細觀察，政府統計的就業人數中，相當一部分人長期從事地攤經營活動，這不過是將之前非法擺賣的攤販合法化了；還有一部分經營者因店前經營地帶拓展而略微增加工作人員（通常是鐘點工），也有部分新加入攤販行列的人員，這些人既沒有工作經驗，也沒有自己的經營範圍，算是真正的新增就業人員。

問題在於，政府將非法經營的攤販合法化之後，從已有的市場服務經濟份額中分一部分出來，是否真的促進就業了？鑑於正規經濟和非正規的地攤經濟的飽和狀態，當前的地攤經營者仍以有經驗的攤販和有門店經營的店主為主，各地宣傳的地攤經濟亮點也基本上是以這兩者為基礎的。

新加入攤販行列的人員（簡稱“新地攤主”）需要經過市場篩選機制才能真正變成前兩者之一，最終實現穩定就業。從城市公共空間的有限性看，新地攤主成功的機會事實上非常小。門店經營者將自家門店前的公共空間牢牢佔住，作為新開闢的經營活動空間、產品展示和營銷空間，絕不會給其他攤販以機會，除非其他攤販向其交租金，但這又會產生公共空間私有化的問題。而老地攤經營者基本上已經將城市有利益流的公共空間佔據瓜分完畢，他們更不允許新加入者與其爭利，一旦外來攤販沒有及時退出，很容易引起街頭衝突，經濟低收入羣體之間的競爭將更加慘烈。

那麼，政策催生出來的新地攤主該如何安放呢？官方通常的做法有二：

第一，專門開闢新的經營空間供地攤主使用，例如在商超廣場搭建臨時的美食街、小物品擺賣間等；

第二，允許攤販在特定時間段在特定地域自主經營。

第一種方法通常是官方許可、私人管理的模式，商超等廣場公共空間的實際佔有者負責攤位、衞生管理和收費。第二種方式就是官方許可地攤主自己經營的模式。

不可否認，通過官方鼓勵，地攤經濟的主體和範圍有所擴張，擴大了城市繁榮空間、增加了城市煙火氣息，但卻給門店經營者尤其是非一樓的門店經營者帶來巨大經濟壓力，因為他們的客流量被分走了，但房租、工資等支出並未降低。如果有的門店經營者因此入不敷出，那豈不是因此既引發了失業又減少了商場門店租金和政府税收？

政府就業政策應該既要保證量，更要保證質，萬不可投機取巧地採取短視的就業政策，引發長期的民生、社會問題。當前地攤經濟所刺激出來的新地攤主羣體，顯然給政府帶來了兩難困境：政府要麼推動其與門店經營者競爭分利，要麼任由其發展與老地攤主競爭，在市場份額有限的情況下，前者可能引發新的失業，後者可能引發社會衝突。可以預見，地攤經濟的弊端和社會問題將會日益顯現出來，而政府要做的是做好政策應對預案和長遠的政策規劃。

地攤經濟不可避免影響周圍居民生活，圖片來源：新華網

如何保衞城市公共空間？

任何一項政策都無法脱離城市空間的屬性而徑自行事。城市公共空間是政治秩序空間、社會交往空間、經濟利益分配空間和民眾的生活空間。城市空間的多重屬性意味着國家和社會羣體的不同需求。清潔、有序的城市公共空間是全球都市政府多年來共同追求的目標，符合城市市民生活、城市營商環境和品牌形象維護的利益訴求。公共空間的長期私有佔有者一定程度上影響了公共利益，因而，我們制定城市管理制度以保衞城市公共空間。

顯然，地攤經濟正在給原有的街頭秩序和管理制度帶來衝擊，並進一步凸顯了市民、攤民、門店經營者等不同羣體的差別化利益訴求。與便利廉價的地攤貨相比，絕大多數城市居民更加喜歡清潔、安靜和有序的公共空間和生活環境。

因而，地攤經濟火了之後，對地攤活動的投訴也火了，不少市民反映地攤經營者油煙擾民、噪音擾民、污染環境、阻礙交通等等。結果出現政府允許擺攤，市民投訴地攤影響了自己的生活；政府不允許擺攤，有市民説地方官員違背中央政策；市民對同一事件的不同反映，使得都市政府深陷為民服務的矛盾之中。

更為棘手的是，原有的城市管理制度規範是否要廢棄？如何面對特殊羣體如殘疾人、少數民族、外來人員、城市低保户等的擺攤訴求？如何理解和處理將公共空間的攤位高價轉讓行為？如何確立公共空間的治理規則和合法性？

城市治理的根本訴求是保障公共空間的公共性和公共秩序，以免公共空間落入政府、市民或特殊利益集團中的任何一方。從這個角度看，我們應對那沒有跟風搞地攤經濟的城市表示敬佩，也對那些沒有長遠制度規劃的地方地攤經濟政策感到擔憂。地攤主的經營者身份、經營空間和範圍被官方認可之後，會不會使得多年來的城市治理合法性、治理績效毀於一旦，市政府今後又該如何維持街頭秩序呢？

筆者認為，政府認可地攤經濟，不意味着任何人可以在任何地方擺攤，更不意味着對原有城市治理制度的否棄。在這一全民熱議的話題面前，各地政府尤其需要精準定位城市公共空間的政治、經濟和社會功能，合理地佈局城市商業服務和民生服務，以構建和諧有序的公共空間為目標，客觀評價和管理地攤經濟，這要比“發熱式”“一陣風式”推動地攤經濟，更有利於民眾民生需求和城市治理建設。

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