管濤：別想歪了，海南自貿港的重點不是資本自由流動

【文/ 管濤】

近日，中共中央、國務院聯合印發《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《方案》），標誌着這一重大戰略進入全面實施階段。在全球疫情和世界經濟形勢嚴峻複雜的特定背景下，發揮海南實施全面深化改革和試驗最高水平開放政策的獨特優勢，加快建設中國特色自由貿易港，是建立開放型經濟新體制、促進國內國際雙循環的根本要求，是打造法治化、國際化、便利化營商環境的迫切需要，是建設現代經濟體系、推動中國經濟高質量發展的戰略選擇，是支持經濟全球化的實際行動。

海南自由貿易港的實施範圍為海南島全島。所謂自由貿易港（以下簡稱“自由港”），是指設在國家與地區境內、海關管理關卡之外的，允許境外貨物、資金自由進出的港口區。因此，海南自由港建設中的跨境資金流動如何自由便利，金融開放、尤其是人民幣資本項目可兑換和國際化方面有哪些具體安排，倍受關注。

2020年4月8日，三亞崖州灣科技城月亮島配套工程施工現場 圖：新華社

人民幣可兑換並非海南自由港的急迫事項

《方案》在“跨境資金流動自由便利”部分開宗明義地指出，堅持金融服務實體經濟，重點圍繞貿易投資自由化便利化，分階段開放資本項目，有序推進海南自由港與境外資金自由便利流動。這與大家一般認為，在自由港率先實現人民幣完全可兑換、國際化不是一個概念，而是仍服從於國家《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》的兩個綱領性文件中，關於穩步推進金融業對外開放，穩步推進人民幣國際化和人民幣資本項目可兑換的總體部署。

特別是《方案》提出了“三步走”的發展目標：第一階段，到2025年，將初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系；第二階段，到2035年，自由貿易港製度體系和運作模式更加成熟，以自由、公平、法治、高水平過程監管為特徵的貿易投資規則基本構建，實現貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數據安全有序流動,成為我國開放型經濟新高地；第三階段，到本世紀中葉，全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港。由此可見，跨境資金流動的自由便利主要是第二階段才加緊實施，而非是海南自由港建設中非常急迫的事項。

一方面，這符合所謂木桶原理，即最短的那根木板決定了這個桶能夠裝多少水。目前全世界有130多個自由貿易港和2000多個與自由貿易港內涵和功能相似的自由經濟區域。其中，香港、新加坡、鹿特丹、迪拜等，都是比較典型的自由貿易港。這些自由港跨境資金可以自由進出，但這些地區本就沒有或基本沒有金融外匯管制，跨境資金自由進出並非是對自由港特殊的優惠政策。在我國資本賬户開放還沒有時間表的情況下，顯然，海南自由港的資本項目可兑換也不可能走得太快、太遠。

另一方面，鑑於海南目前的經濟基礎比較薄弱，第一階段主要是通過貿易投資的便利化培育實體經濟，固本培元；第二階段的跨境資金流動自由化便利化才能夠更好迴歸服務實體經濟的本源，避免脱實向虛。

海南自由港與上海國際金融中心建設不衝突

《方案》提出了七方面跨境資金流動自由便利的具體政策措施，主要包括：

一是以國內現有本外幣賬户和自由貿易賬户為基礎，通過金融賬户隔離，建立資金“電子圍網”，為海南自由貿易港與境外實現跨境資金自由便利流動提供基礎條件。

二是進一步推動跨境貨物和服務貿易及新型國際貿易結算便利化，實現銀行真實性審核從事前審查轉為事後核查。

三是在跨境直接投資交易環節，提高兑換環節登記和兑換的便利性，探索適應市場需求新形態的跨境投資管理。

四是探索建立新的外債管理體制，全面實施全口徑跨境融資宏觀審慎管理，穩步擴大跨境資產轉讓範圍。

五是在跨境證券投融資領域，扶持海南具有特色和比較優勢的產業發展，並在境外上市、發債等方面給予優先支持，簡化匯兑管理。

六是率先在海南自由貿易港落實金融業擴大開放政策，支持建設國際能源、航運、產權、股權等交易場所，加快發展結算中心。

七是支持住房租賃金融業務創新和規範發展，穩步拓寬多種形式的產業融資渠道，放寬外資企業資本金使用範圍，創新科技金融政策、產品和工具。

參考經濟合作與發展組織（OECD）《資本流動自由化通則》的經驗，資本賬户開放或資本項目可兑換應該是負面清單管理，允許是原則、限制是例外。而前述七項措施都是正面清單列示，顯然與人民幣完全可自由兑換還有一定差距。

同時，**這七項政策措施大都不是為海南自由港量身定做的。**如第一項措施以上海自貿區為代表已經開始實施；第二項措施的情況是，目前外匯管理的真實性審核已經從規則監管轉向原則監管，強調銀行要履行“瞭解客户、瞭解業務、盡職調查”的展業原則；第三至五項資本項目收付和匯兑便利化措施，在其他自貿區甚至區外已經開始試點或者全國推廣；第六項措施，去年國務院金融委辦公室已公佈了11條金融業對外開放措施，至於相關機構能否在海南落地，取決於海南當地的競爭力和吸引力，至於交易所之類的金融基礎設施能否在海南落地，取決於國家頂層設計；第七項措施其他地區也能實施，如粵港澳大灣區圍繞國際科創中心定位就有一系列的金融對內對外開放措施安排。此外，上海臨港新片區建設和粵港澳大灣區建設的一些金融開放試點內容，在海南自由港建設中並沒有涉及（見表1和表2）。從這個意義上講，海南自由港建設與上海國際金融中心和大灣區國際金融樞紐建設並不衝突，更談不上要替代其他的國際金融中心。市場切莫過度解讀。

表1：全面推進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區金融開放與創新發展的若干措施

表2：關於金融支持粵港澳大灣區建設的意見

最後，海南自由港建設始終強調要在“管得住”的基礎上再“放得開”，故在堅持分步驟分階段，把控建設海南自由貿易港節奏的同時，堅持自由貿易港中的“自由”是有限度的，其底線就是不發生系統性風險，放開的同時監管也要跟上。為此，《方案》在金融風險防控方面突出強調，要建立健全資金流動監測和風險防控體系；建立自由貿易港跨境資本流動宏觀審慎管理體系，加強對重大風險的識別和系統性金融風險的防範；加強反洗錢、反恐怖融資和反逃税（統稱“三反”）審查，研究建立洗錢風險評估機制，定期評估洗錢和恐怖融資風險；構建適應海南自由貿易港建設的金融監管協調機制。特別是跨境資本流動宏觀審慎管理體系和“三反”審查安排，未來將成為中國跨境資本流動管理的重要手段，這也是國際通行的做法。我們要在過渡期內逐漸積累這方面的經驗。

海南自由港重點是對接高標準國際經貿規則

看完上述分析，有人可能會比較失望。但是，筆者認為，這無損海南自由港成為中國製度型對外開放高地的總體戰略部署。

海南自由港的政策優勢或者吸引力，不在於跨境資金流動自由便利政策的先人一步，而在於在同等金融開放政策條件下，海南的人員自由流動（免簽入境和低税率政策）、貨物自由流動（零關税政策）、投資自由便利（低税率和零門檻政策）、運輸往來便利（船籍港和船旗國政策）、有國際競爭力的税收制度（零税率、低税率、簡税制）和法治制度（海南自由港法），等等。

海南建設自由貿易港，通過在上述方面學習借鑑國際知名自由貿易港先進經驗，對接國際高標準經貿規則，探索形成具有國際競爭力的開放制度體系，將有利於為我國更深層次地適應和運用並積極參與國際經貿規則制定提供重要平台。

與此同時，我們也有理由相信，到本世紀中葉之前，在供給側結構性改革和高水平對外開放動力支持下，中國擴大金融對外開放，實現人民幣資本項目可兑換和國際化方面也會行穩致遠。