陸銘：地方政府對宅基地的一些做法，對國家立法提出緊迫要求
【採訪、整理/朱敏潔】
**觀察者網：**陸老師您好，這段時期關於山東“合村並居”的爭議很大，27日山東省政府公開回應“羣眾意見大的項目先暫停”，算是一個階段性的結果。您作為城市學專家學者，如何看待“合村並居”事件的整個發酵過程？
**陸銘：**合村並居其實是整個國家在城市化進程中出現的一件非常複雜的事情。這次事件反映出來的問題是，當經濟發展、社會發展面臨複雜狀況時，我們的行政系統在應對時會出現一些問題，其中的主要問題就是自上而下一刀切的做法；再加上，基層執政中，往往缺乏對權力的約束，導致原本應對複雜多變的情況的政策到了基層，也一定會出現各種各樣的走樣。反過來，又因為一刀切，事後可能也很難有正常且有效的渠道來反映基層的聲音，最終造成各種各樣的預料之外的後果。
在此，我要特別強調差異化。現在，農村在城市化進程中面臨的局面是有很大差異的，比如説，有些靠近城市的農村地區，其實民眾基本上就是城裏人了，他們的工作、生活方式都和城裏人一樣，那麼把這些地方原來低矮的、破舊的房子拆除，蓋新房讓老百姓搬遷進去，應該會受到絕大部分民眾歡迎的，甚至有些城郊地區的農民等着拆遷。
還有一些情況是，隨着當地人口的減少，有些農村剩下的人非常少，那麼出於公共服務集中的考慮，拆除過去的老房子，讓農民相對集中居住，從而更有效地提供公共服務，這種方式是有道理的。
但最麻煩的是什麼呢？有些地方，既不屬於城市化已經覆蓋到的地方，當地還有很多農民仍在務農，同時人口又沒有少到前面所説的那種情況，需要把他們的住所合併起來，如果在這種情況下硬要採取集中居住的政策，就會出現像現在老百姓所反應的問題，生活不便利，務農更不便等等。
此外，根據媒體信息，在具體執行過程中，出現了一些非民眾所願的情況，比如有強制性手段，甚至先拆再建等做法，這自然會引起社會不滿。
總的來講，我的評價是，本來按道理講，經濟發展會給各地帶來各種複雜問題，但是政策制定往往一刀切，又缺乏對行政權力的約束和事後反饋機制，再加上現階段農村地區宅基地所對應的權利沒有明確的法律保障，民眾的聲音就顯得很微弱，無法很好保護自己。
山東“合村並居”現場
**觀察者網：**對於合村並居討論中，鄉村治理專家提了不少觀點，比如反對“運動式”地推進合村並居，認為疫情之下應更大程度保障鄉村穩定、社會穩定；再有學者認為，在鄉村振興戰略下，縣域是基本發展單位，要推進農業產業化，合村並居是必然需求，只是現在地方政府處理方式出了很大問題等等。您對諸如此類的説法有什麼看法，尤其是放在“鄉村振興”的框架下？
**陸銘：**其實，這和前一個問題是相關聯的。整個城市化進程中會出現所謂“差異化”的鄉村振興，人口流入城市周邊的郊區，因為城市要擴張，這些地方最後的出路就是從農村轉向城市化，相應的，這些地方的人們也會逐漸改變他們的生產生活方式和居住形態，農村的面貌或轉化為城市的面貌。另外一些情況就是，有些地方的人口不斷減少，最後只剩幾個人，但又不能不給他們提供公共服務，這時候集中居住能提高公共服務的效率和品質。
但是如果在執行過程中，出現了前面的一些問題，大量村民居住在當地，就業也並非城市化——還沒有在製造業有就業崗位，在城裏有社會保障，——然後就把他們的房子硬性拆掉，不尊重民眾選擇，自然就會出問題。
所以，行政體系能否有效回應來自基層的需求，能否在運轉中及時形成一個信息反饋的有效機制和事後糾錯機制，是不是每次都要等到媒體報道、輿情氾濫，才會引起重視。我覺得，這是值得我們地方政府思考的問題。
**觀察者網：**此次爭議中，不斷被提到的問題包括，“建設用地指標置換”“地方財政補漏”等。事實上，建設用地指標問題已被寫進官方政策文件，而地方財政困難也因疫情變得更加突出；您過去一直強調“人、地、錢”相掛鈎，呼籲推進建設用地指標置換、轉移支付更合理化，以達成區域間平衡，但從初步實踐來看，您覺得是否符合預期目標？
儘管這次爭議中，地方政府否認與建設用地指標買賣及地方財政問題有關，但在建設用地指標權下放過程中，內部的權利與制約是如何制定的？這套跨地區的聯動、平衡機制的運作中，有哪些環節或制度性問題亟需完善？
**陸銘：**建設用地指標跨地區配置，主要有兩種情況：一種情況是在省內，一種情況是在省和省之間。先説省和省之間的跨地區建設用地指標配置，其實很多年前曾經實行過，後來國家禁止了，就沒有再繼續做下去。現在國家允許實行，但實踐中並沒有大規模開展。
至於省內的，其實是在做的。當然，現在也很難拿出一個具體數據來説明省內建設用地指標置換做到什麼程度了，我也沒有看到過類似數據統計，只是從各種各樣的信息渠道看起來，省內建設用地指標的跨地區配置是在開展的。
那麼，這裏又有一個問題了。建設用地指標分為三種：第一種是新增的，就是國家給了，還沒有用，第二種是集體經營性建設用地，比如原來在農村有一個鄉鎮企業或基礎設施之類的，因為人口減少，這個鄉鎮企業關掉了，廠房閒置，相應的基礎設施（像道路等）也沒人用，那麼這個曾被佔用但現在已閒置的建設用地所對應的指標，可以拿來流轉，閒置的廠房和基礎設施相應拆除，復耕為農業用地。
這兩種建設指標，前一種掌握在省和市層面，後一種掌握在村集體，這兩種流轉基本不涉及今天所爭論的“合村並居”問題。
情況比較複雜的就是這次“合村並居”裏面涉及到的問題，實際上就是宅基地所對應的建設用地指標。事實上，關於宅基地建設用地指標的流轉，國家還沒有明確的相關政策或法律法規。但是現實中已經出現了，比如個別地方政府把農村原來的村子，大家住平房的，現在把村民騰挪出去住樓房，這樣一來佔用的土地面積相對變少，可以騰出一些指標。
但對此我要強調的，第一，這個地方是不是已經出現城市化覆蓋；第二，這個地方是不是人口已經所剩無幾，讓他們單獨居住會出問題。如果不是的話，那麼宅基地對應的建設用地指標的流轉必須建立在三個基礎之上：一，農民已經進城，有就業，有社會保障；二，農民自願；三，有償。這裏，我必須加重語氣再強調一遍：有就業、自願、有償，在這三個基礎之下，農民可以自主地選擇把老家的宅基地復耕作為耕地，相應的建設用地指標拿來交易。
再接下來的一個問題是，宅基地建設用地指標的交易，由誰來交易？農民應該成為交易主體，自主進行交易。如果願意賣給當地政府，就賣給當地政府。如果不願意賣給當地政府，怎麼辦？我認為今天應該試點的政策是，如果人口已經流動到其他地方，比如我是一位四川農民到了浙江，那麼可不可以在前面的三大基礎上，把老家的宅基地建設用地指標，帶到現在就業和居住的地方使用；因為我已經城市化，就可以把這個指標轉讓給我流入的這個地方政府，還是説我必須要把這個建設用地指標先流轉給我老家的地方政府，然後再由我老家地方政府去做跨地區流轉，這就多了一箇中間環節。我覺得這些問題都要在制度上好好設計，否則就會出現像今天所看到這種情況，就是地方政府不管民眾是不是自願，不管是不是有償、到位，也不管民眾在城市裏面有沒有就業，就把指標拿過來使用，這不是我們在提政策建議時所預設的建設用地指標異地流轉的主張，這一點必須要明確。
在目前既有做法中，地方政府顯然沒有充分考慮有就業有保障、自願、有償這三個基礎條件。所以接下來要考慮的問題是，從國家層面來講，建設用地指標跨地區可以交易，但到目前為止對宅基地及其所對應的指標是沒有明確説法的。我個人認為，對於那些已經進城、且不想回到老家的這部分居民來講，他們的農村閒置宅基地及其對應建設用地的使用權如何處置，國家層面應儘快在這個問題上有一個明確説法或者方案出台來解決這個制度裏面的空缺。
最近的爭議裏面有一種説法，我覺得需要澄清：很多人因為當下出現了這種情況，就認為不能允許農村宅基地流轉，或者對應的建設用地指標不能流轉，但這其實是相關的法律制度不夠完善才會出現問題，我們應該去修改法律制度來解決問題，而不是讓這件事停下來，也不能因為局部出現問題，就認為全國都不能做這件事，諸如此類的思維方式是要不得的，否則我們整個社會經濟發展就沒有進步空間了。
對於那些已經進了城的農民、想把宅基地轉讓的人來講，實際上也是制約了他們的發展機會，使得農民減少了一個可以增加財產性收入的渠道，這些問題都應該起更多的重視。千萬不可因噎廢食。
農村宅基地“三權分置”不動產權證 圖自今日象山
**觀察者網：**今年初，國務院發佈文件推進完善要素市場化配置體制機制，上述提到的建設用地指標、宅基地流動、農村土地入市等與此緊密相關，城鄉統一的土地市場應該是這一改革的重點之一，這一機制體制建設中，需要捋順哪幾層關係，核心問題是什麼？
**陸銘：**這其中需要捋順的核心關係，我想梳理以下幾條：
第一，城市和農村的關係，在經濟發展中，城市不斷增加GDP、就業機會，是為進城農民提供收入和就業的地方，但是城市發展的紅利，要能夠被進城的農民以及沒有進城的農民所共享，這是第一層關係。
第二層，是地方和地方之間的關係，中國是一個非常大的國家，有些地方的自然地理、文化、制度、人力資本、基礎設施等基礎條件比較好，經濟發展就比較快，但其他地方相對來説條件比較差，這是非常正常的現象。所以，有些經濟發展條件好的所謂“優勢地區”，經濟發展速度比較快，吸納了大量從其他地方轉移過來的人口，特別是農民工羣體，那麼優勢地區的經濟發展成果如何讓欠發達地區共享，特別是跨地區轉移的農民工應能夠分享在人口流入地或者説他們工作地的經濟發展成果。
第三層是政府和市場的關係，我們所講的市場經濟一定是建立在自主選擇和法治保障的基礎上，結合今天所講的問題，在城市化進程中，一定會出現人口大量流動起來，但原來的農村土地制度改革跟不上的問題。
相應來看，所謂讓市場成為配置資源的決定性力量，是指人口流動是在城市化進程中，由經濟發展的機會來驅動的，所以政府更好地發揮自身的作用應該體現在這些方面：第一要順應經濟發展的規律，第二要確保行政權力應放在法治的框架內，第三要尊重市場經濟中每一個主體的自主選擇，不能以行政力量來取代民眾的自主選擇。
第四層就是中央和地方的關係，就目前而言，我認為地方政府有很多做法，已經對國家層面的立法、政策出台提出了緊迫性要求，比如跨地區人口流動已經出現，那麼大量事實上空置的農村宅基地到底該怎麼辦？一直到今天都沒有一個很好的法律制度框架來説清楚這件事。
既然國家層面沒有把這個問題説清楚，那麼地方政府就有這個衝動，比如經濟發展、城市發展要有空間，要有建設用地指標，就會動各種各樣的腦筋，你現在對農村宅基地的權利歸屬、如何交易沒有相應制度，就出現了所謂的亂象，所以我們應該把這個問題提到議事日程上來。其實，最核心的焦點問題就是，那些已經進城、甚至跨地區轉移的人羣，他們在老家的房子已經出現空置，甚至有一部分人覺得這輩子都不會回到老家，那麼老家的宅基地怎麼辦？
不過，現在輿論場裏面也有一種説法是，老宅就要保留，要讓農民回得去。我的看法是，如果他們自己選擇，認為老家宅基地不想賣，那麼得尊重他們的權利，不能把農民進城就業、落户、享受公共服務和轉讓老家宅基地做捆綁。同時，在制度上，應該允許進城農民工在自願並有償的基礎上放棄宅基地，這樣的話，他在老家的宅基地和對應的建設用地指標的使用權，實際上可以成為一筆財產性的收入。我再次強調，這是自願為基礎的，給他們多一個選擇，也使得農民在城市裏能夠待下來，能夠獲得一些相應的經濟資源，能夠更順暢的市民化。
**觀察者網：**最近看了您的一則視頻“農村土地真的是社會保障嗎？”，啓發頗多，非常認同您提出一些觀點，比如城鄉同權，藉助宅基地流動等方式來進行土地確權等等，但還有一些疑惑想請教：在實際基層社會，很有可能在確權之前就要求拆遷“上樓”，農民權益並未得到保障，再者有一部分農民的生產生活實際上是圍繞自建房及附近的自耕地展開的，比如小家庭作坊，出租等，一旦“上樓”（或部分農民工返鄉），會有一部分人失去生計途徑，而社會一時無法吸收過多失業人口，那麼從這個角度來講，農村土地似乎確實是城市化或現代化過程中的某種“保障”，不知您對此有何看法？
**陸銘：**關於農村土地是不是人們的社會保障問題，有幾個點需要釐清。
首先，保障並不等於社會保障，這是兩個概念。在既有體制和目前階段下，我在老家有宅基地，當我在城市裏失業了，回去有一個地方住，這叫保障，但不叫社會保障。什麼叫社會保障呢？社會保障是指經濟發展過程中，每個人都向這個社會交一筆錢，出於公平，有些低收入者可以不交錢或少交錢，然後大家共同分擔風險。
養老、醫療、失業保險等都屬於社會保險，廉租房、公租房也可以被視為社會保障的一部分，但是農村土地及其使用權，天然應該是農民所擁有的權利，所以土地是保障，但不是社會保障，這個概念必須首先澄清。就好像，我在城市裏有一個房子，失業了沒有收入，可以在家裏住，但這個房子是我自己的，所以不叫社會保障。
第二條，我之前在直播視頻裏面引用了一些文章，在農村，不算宅基地，而是算農業用地所帶來的農業經營性收入以及一些附加農產品的話，在今天絕大多數農民的總收入中所佔比重非常低，這一點點錢也起不了太大的保障功能。
第三，就已經進城的這部分農民工、而非留在農村的農民而言，進城農民工事實上已經是城市常住人口，我們應該考慮經濟社會發展如何進一步的現代化，給他們提供在城市部門的養老、醫療、失業保險、保障房等，而不能反過來説，城市沒有提供保障，所以現在農村的土地就是保障。當然，我並不否認，現實中，在城市沒有提供這些保障的情況下，農村的住宅能夠起到一定的保障功能，但不是社會保障，且保障程度也不高。千萬不能陷入很多觀點所提到的，就因為是一個保障，所以不能流轉。我們要呼籲的是，城市應該給進城務工者提供保障，再由他們自主選擇是否流轉宅基地。
説到底，允不允許是一個制度問題，允許不等於強制，但是可以增加農民選擇的可能性。而且我們要知道，農民並不笨，如果他們在城市裏面得不到社會保障或者收入不高，不會輕易交易宅基地；更不必擔心農民賣了宅基地會受到各種欺負，如果持這樣的觀點邏輯，那社會就沒法進步了。
我曾舉過一個例子，好比現在高考中有些人的名額被冒名侵佔，那我們應該去建設完善法治，避免這類現象出現，而不是説因為有人高考名額被侵佔了，所以高考不能搞或者不能允許農民或低收入家庭參加高考，就一勞永逸解決問題，不能這樣講。
至於問題裏面提到的，城市內部可能一時無法吸收過多的失業人口，我從來不認為這是個問題，關鍵是城市裏的錢、公共財政用來幹什麼的問題，是去修道路還是更“以人為本”地去作民生支出，我從來不認同城市無法給農民工羣體提供保障之類的問題。遠的不説，我們的鄰國日韓在城市化進程中就是給農民提供均等化的公共服務，包括教育、住房保障等。他們的城市化進程比我們早幾十年，同處東亞文化圈，也同屬人地關係緊張的所謂“原住民”國家，又同是在二戰後經歷快速城市化的國家，而我們是一個社會主義國家，應該可以做得比別人更好的。當然，中國改革起點是計劃經濟，這是與日韓不一樣的，我們的城市化水平與日韓歷史同期相比是更低的。但起點的差異只能用來解釋國家間的對比，而不表明中國就不能做得更好，更不能把農村作為消化城市經濟危機的“蓄水池”。
給東莞圖書館留言的湖北農民工，最後在當地政府幫助下找到了工作，留在東莞。
**觀察者網：**提到這一點，最後也想問一下在城鄉之間流動的務工羣體。受到疫情影響，今年這一龐大羣體的就業狀況如何？主要大城市的務工羣體流動如何？您過去一直呼籲推動户籍制度改革，也關注這些“新移民”的權益，那麼在如今比較特殊的社會狀況下，有些什麼想法？
**陸銘：**今年經濟形勢不好，新冠疫情對經濟造成巨大沖擊，使得中國整體失業率達到近若干年來的最高水平。由於城市失業僅僅統計該城市的常住人口，這是指調查失業；登記失業是隻統計申領失業救濟的人口，如果大量農民工沒有到城市裏面來，或者到了城市也找不到工作就回去了，那麼這部分人羣是不計入失業率的，這樣一來，到底有多少人失業就很難講了。但是目前，從各種渠道得到的信息來看，是一個不小的數字。即便不談數字，當統計的失業率達到新高時，基本上就可以判斷農民工的失業情況大概也達到歷史新高。
這裏會涉及到一系列問題，比如農民失業了以後該怎麼辦，一部分人返鄉回家了，但回家以後是不是就有收入，這又是另一碼事。我之前也在直播視頻中提過，很多人在老家的土地已經轉包出去，回去務農不可能，回家後從事非農業的機會也不多，所以能不能在老家找到就業機會和收入增長的機會，是我們要關心和討論的問題。
還有一些問題是，比如農民工回到老家以後，子女的教育問題能不能在當地解決，他在城市的社保繳納記錄中斷怎麼辦，如果未來經濟形勢恢復了，再回到城市工作，那麼，社保能不能順利續上？子女教育會不會因此受影響？這些問題都是新問題。
上述所有問題都涉及到一系列非常棘手的制度變革。之所以存在這些問題，包括農民工無法被統計進失業率、子女教育、社保等等，都和農民在城市工作卻沒有被市民化的基礎制度相關。如果這個問題能解決，進城務工農民失業後能在城市拿到失業保險，並不一定要回到老家，子女教育、社保繳納也就不存在問題。
説千句道萬句，最根本問題在於，中國要適應經濟發展的規律，城市化進程中要逐漸取消像現在這樣的户籍制度和城鄉分割制度，應該讓長期在城市裏穩定居住和就業的人轉化為市民身份，獲取相應的社會保障和公共服務，包括子女教育，而不能總是依賴農村來消化城市經濟出現的衝擊。
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