房寧：中國製度的優勢與短板——兼談權力集中體制的功能兩面性

**編者按：**當下，面對仍在全球肆虐的新冠疫情，面對日趨激烈的大國博弈，面對“百年未有之大變局”，世界會怎樣？中國怎麼辦？如何深度認識中國製度的優勢與短板，從而揚長避短，充分發揮中國的制度優勢實現民族復興的“中國夢”？

7月3日，中國社會科學院政治學研究所黨委書記、研究員房寧教授做客人大重陽，分享了他對“中國製度的優勢與短板”的最新思考。這是由中國人民大學重陽金融研究院主辦、觀察者網參與合作的“深度認識中國”系列直播活動第一講。

中國社會科學院政治學研究所黨委書記、研究員房寧教授

【文/ 房寧】

中國特色社會主義制度和治理體系，從世界政治體系分類的標準看是一種權力相對集中的制度與體制。這一制度的特徵集中到一點，就是實行共產黨在國家與社會治理中的全面領導。另一個比較理論化的説法是“民主集中制”。

一、導論

中共十九屆四中全會對當代中國社會制度及國家與社會治理體系進行了全面系統的論述，特別是對這一制度與治理體系在中國現代化進程中的重要價值進行了全面闡釋，並從制度功能意義上概括出了中國製度的長處和優勢的十三個方面的表現。

在中國製度與治理體系之下，中國成功地實現了國家工業化、城鎮化、現代化快速發展。經過幾十年的奮鬥，中國已經從一個貧窮落後的國家成為了世界第二大經濟體。在工業化、現代化發展的進程中，中國探索形成一整套能夠適應和促進國家快速工業化和實現社會全面發展進步的社會制度體系和治理體系。中國的發展模式和制度模式日益引發了世界性的關注，國際學術界開始關注和研究中國經驗、中國製度和中國治理體系。

今天，我們可以從政治科學的專業角度深度地分析和認識一下，當代中國政治制度的功能特徵，也就是人們常説這個制度的長處優勢以及短板不足。

圖片來源：新華社

二、當代中國製度的主要長處與優點

根據多年來的觀察與研究，我們認為：在工業化進程中，當代中國製度的主要長處與優點，概括起來看主要表現在以下四個方面：

首先，由於權力集中、權力中心的存在，由於權力體系中沒有競爭性的權力主體，易於降低權力內部運行的交易成本，在很大程度上避免了西方政體中經常發生的政策摩擦和決策效率低下問題。

其次，基於上述的權力結構，中國製度下易於形成“利出一孔”的政策效應，即由於集中的權力中心的存在，便於建立和形成促進社會整體性的發展規劃和策略，便於集中社會資源，提高發展的集約性和效率，使國家工業化進程中實行戰略性發展。

在這次疫情防控中，這一制度優勢得到了充分體現。從今年元月開始，新冠肺炎疫情爆發。到元月下旬短短不到一個月的時間，患病人數已經呈現出指數級增長，這是一次史上最具傳染性的烈性疾病，形成前所未有的公共衞生危機。在那個時刻，一旦疫情在全湖北省乃至全國蔓延開來，其後果不堪設想。1月22日，黨中央、國務院果斷做出“武漢封城”的決策。“武漢封城”是中國防控疫情的最關鍵最主要最成功的舉措。

2月12日，武漢體育中心附近高層建築外牆打出“武漢必勝”等字樣。（圖/新華社）

第三，便於協調各方面的利益，照顧和平衡社會各方面的利益需求，有利於維護社會發展轉型時期的社會穩定；

仍以今年的新冠肺炎防控為例。疫情防控是十分複雜的公共管理系統，需要國家政治制度提供有效的系統內部的協調機制。這次疫情防控的關鍵之舉是武漢封城，而一個上千萬人口大城市實施居民防疫隔離和病患救治，是人類歷史上的第一次。這是一個前所未有的社會管理和保障工程。

在黨中央、國務院統一指揮協調下，在全國範圍內動員和組織了規模空前的物資和人員的支援行動。來自全國各地的345支醫療隊，4萬餘名醫護人員支援湖北和武漢，其中包括全國近20%的重症醫務人員。在一定意義上可以説，中國是靠着“全國一盤棋”的卓越協調能力打贏了武漢保衞戰。

第四，由於權力中心長期和穩定的存在，國家與社會發展可以保持長期持續和穩定，重大的國家戰略和社會政策可以被一以貫之地長期推進。這在中國被稱為“一張藍圖繪到底”。

許多年前，一位印度的政治家感慨於中國的快速發展，他指出：中國的成功得益於專心。他對比印度指出，中國能夠幾十年如一日地追求一個發展目標，能夠在幾代人之間堅持實施國家的發展計劃，這是中國成功的關鍵之舉。而印度因體制原因，不同政黨、不同的派別輪流執政，沒有哪個政策、沒有哪項計劃可以得到自始至終的堅持和執行，國家發展耽誤於反覆的折騰之中。

三、中國製度自身的短板與不足

任何事物都具有兩面性。中國製度有其歷史必然性、合理性，有其長處和優勢。但與任何事物一樣，中國製度也有自身的短板與不足。從事物一般規律看，一個事物優點的另一面往往就是它的缺點。進一步細緻地講，一個制度或社會管理模式的兩面性存在於兩種形態：

首先，事物的兩面性表現為階段性。即在一個階段、一種條件，事物表現以積極、正面為主，而換個條件、超越階段，則會表現為以消極、負面為主。

任何事物都要有存在的前提與條件。以制度特徵的問題而言，一個制度的長處與優勢是要有條件而不是無條件的。制度的優劣是相對這一制度的適用範圍及外在功能表現而言的。説一個制度好，有合理性，其標準是看這一制度是否合用，是否在特定的歷史條件下，能夠解決一個國家與社會在一個時期、一個階段內面臨的主要問題，或曰，是否有利於完成國家與社會的歷史任務。

歷史地看，衡量一個制度的優劣的根本標準是生產力標準。適應生產力發展需要的制度就會被選擇，就會生存下來；不適應生產力發展需要的制度最終都會被淘汰，消失在歷史的塵埃中。千百年來的制度演進，千百年來的國家興衰的密碼正在於此。

一個制度的價值其長處與優點是與某個社會階段聯繫在一起的，與某一個階段的社會條件、社會問題、社會任務聯繫在一起的。所以，在政治科學的意義上，要特別防止抽象地論及某一種制度的優劣，脱離了特定的環境和任務就失去判斷是非的標準，就會變成一種哲學意義上的、價值觀意義上的爭論，而不具有客觀的、科學的意義。

再有一種兩面性是共時態的。這就是一種制度，從一個側面看，表現為優點長處；而從另一側面看，或從反面看，則表現為缺點和短處。這種現象在自然界、在人類社會是普遍存在的。本質上，這種現象也反映事物的條件性、限制性，優缺點、長短處都是有條件的，都是相對條件與環境而言的。

那麼，以兩點論的觀點看待中國製度的優缺點，具體來講，當代中國製度有哪些短板與不足？根據多年的觀察和研究，其中包括2008年以來我們所做的多國政治發展的比較研究，我們認為，權力相對集中的制度體制也具有與制度內在機制聯繫在一起的或者説內生的問題、矛盾即短板與不足，可以歸納為四個方面：

首先，權力集中的制度和體制也易於集中社會矛盾。

權力集中制度與體制下，在集中力量辦大事的同時也容易集中社會矛盾於自身，形成毛主席所説的“政社矛盾”，以及現在民間與學術界所説的“官民矛盾”。由於權力集中體制承擔更多更大社會責任，也集中了主要社會資源，由此導致成為各方面利益訴求對象，在不能充分滿足或平衡各方利益情況下，社會各類矛盾會集中轉化為社會羣體與政權的矛盾。

視頻截圖

其次，政治錄用的吸納功能的廣泛性、流動性不足。

由於權力體系的集中，加之執政黨的長期執政，形成了專業化、職業化的公務員隊伍和單通道的政治錄用體系和考選、考評的體制機制。

在權力相對分散、結構制約較多和存在操作競爭性錄用體制機制的政體內，政治權力者即公務員隊伍的專業化、職業化的程度相對較低，至少存在非專業化和職業化的競爭通道。這樣就在一定程度上，能夠更廣泛地實現社會吸納，有利於打破既有“圈子”。

政治錄用的廣泛性、流動性有利於擴大政權的社會基礎，具有結構性的政治穩定作用。吸納功能降低則不利於擴大和鞏固權力基礎，在嚴重的情況下，甚至會促進潛在的反對力量的形成。

政治錄用廣泛性、流動性不足，過於專業化、職業化問題，在中國的政治語境中常常被表述為“官僚主義”、“形式主義”問題。最常見的中國式表達是：脱離羣眾。這也是為執政黨所最為憂慮的問題之一，常常被列在憂患意識的首位。

第三，自我糾錯能力不足。

權力集中體制在形成發展戰略和實施戰略性發展過程中往往具有“力排眾議”的傾向，對於所持理論觀念和政策方針需要堅持。在權力分散體制下，由於存在多權力主體間的制衡、輪流執政和公開辯論等機制，對於錯誤決策或不能形成多數共識的政策易於形成阻力或易於糾正。而相比之下，權力集中體制一旦形成錯誤決策，事實證明，要依靠決策者、權力者自身做出糾正則比較困難。

第四，權力集中體制較適合的經濟環境是財力集中和高速增長。

權力集中體制有效運行的前提是集中社會資源，特別是財政税收的集中，相應的條件是高税賦和高增長。在高税賦條件下，權力集中體制可以形成“利出一孔”效應，從而建立更高權威和更強支配力並更有效運行；高增長一方面可以證明體制優越性，充實政績合法性，另一方面則為體制提供更多資源。然而，一旦經濟增長減速和財政收入減少，則會直接減低權力集中體制的治理能力，甚至進而影響到政權威信和體制的合法性。

四、如何揚長避短？

認識制度與治理模式優缺點的目的在於揚長避短，使制度和體制的運行更為穩定有效。一個制度與體制的揚長避短是個十分複雜的問題，這裏僅就方法論方面的問題談談我的看法。

首先，要揚長避短，更大程度地發揚制度的優勢，前提就要客觀正確地認識自身的優點與短處。

過去在經濟社會發展不夠充分，制度優勢沒有得到充分展現的時候，樹立自信心，堅持已經選擇的制度模式十分重要。但隨着經濟社會的快速發展，制度優勢得到比較充分的展現的情況下，認識自身的缺點與不足則更為重要。

“謙虛使人進步，驕傲使人落後”，深刻認識自身的不足，時刻警醒自身的缺點，是保持頭腦清醒，保持謙虛謹慎的前提。不斷克服自身的缺點，不斷補齊短板，則是規避風險，不斷將事業推向前進的必備的條件。

其次，針對制度與體制的共時態兩面性問題，要在制度運行和決策過程中，充分研究和認識制度固有的缺陷和不足。

一方面，要防止“一種傾向掩蓋另一種傾向”，儘量減少政策措施帶來的副作用；另一方面，要深刻認識和預估因政策措施引發的“社會適應性反應”及副作用，最大程度上降低和限制政策措施引發的“社會適應性反應”的負面影響。

第三，針對制度與體制的階段性兩面性問題，通過不斷改革，實現制度與體制以及治理模式的與時俱進。

制度的長處與優勢是與發展階段緊密聯繫的，沒有一種制度是可以亙古不變的，沒有一種體制是不需要變革和改進的。俗話説，時過境遷。時代變遷、環境變化以及任務改變，都會影響和改變制度與體制的效率。因此，要保持一種制度與體制的活力和效率就必須不斷改革，以保持和提高制度與體制的適應性。“改革永遠在路上”，是一種十分正確的社會發展觀。

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