許文鴻：普京時代俄羅斯財政政策的基本脈絡與理念
【文/許文鴻】
1991年蘇聯解體，1992年俄羅斯開始從計劃經濟向市場經濟轉型，在“休克療法”的衝擊下，20世紀90年代俄羅斯社會經歷了一系列的動盪，經濟蕭條成為常態、盧布幣值起伏不定、工廠倒閉、物價飛漲、失業率高企、貧富分化迅速拉大、社會對立情緒增長、國際地位持續下降。正是在這種背景下，普京走上了歷史舞台，正式開啓了俄羅斯歷史上的普京時代。他先後於1999年8月出任總理，2000年出任代總統，同年3月正式當選為俄羅斯總統，2004年連任總統，2008年出任總理，2012年再次出任總統，2018年繼續連任總統，並於2020年3月10日表達了2024年將參加總統競選的可能性。本文中涉及的普京時代特指從1999年8月普京出任總理開始，到2020年為止，有20多年的時間跨度。
普京執政伊始，面臨的是實行“休克療法”失敗後不景氣的經濟、經歷金融危機衝擊後疲弱的市場、發生第二次車臣戰爭後動盪的政局以及遭受1999年莫斯科恐怖爆炸案後不穩定的社會，諸多問題使得俄羅斯民眾對轉型的期望值降低到了冰點，對改革的信心也喪失殆盡，普通民眾渴望俄羅斯社會盡快恢復穩定和秩序，“俄羅斯正處於數百年來最困難的時期，它首次真正面臨淪為二三流國家的危險”。新的領導人執政必須要有新的改革思路和新的發展理念，即新的領導人要領導俄羅斯人以新的方式生活。在普京執政20週年之際，回顧普京領導下的俄羅斯在財政政策的基本脈絡和理念，對中國的財政建設或有裨益。
本文中的財政政策是指廣義的財政政策：既包括財政制度與體制的構建，畢竟普京時代的俄羅斯處在轉型時期，在國家基本經濟制度構建方面需要部分的調整；也包括宏觀調控政策的部分內容，畢竟宏觀調控是財政政策的重要組成部分；還有部分涉及財政社會政策的內容，因為財政政策直接涉及民生福利等內容。財政政策的本質是政府決定用何種方式利用財政資源實現國家在特定時期的戰略目標和發展任務，這是激發普通民眾情緒、獲得民眾支持的重要問題。Д.А.古利耶夫(1810~1823年擔任沙俄時期的財政部部長)就曾説：“財政是國家生活的基礎”。具體到普京時代20年共七屆政府的財政政策，就是如何用政府所掌握的財政資源、税收來源和政府資金來優先解決面臨的問題和應對俄羅斯所處的困境。同時，財政政策對政府績效的評估也極為敏感和迅速，是政府執政能力的集中體現。
俄羅斯總統普京與被提名總理的聯邦税務局長米舒斯京，圖自路透社
一 普京時代歷屆政府財政政策的任務和要點
由於俄羅斯憲法中關於政府權力架構的特殊安排，國防、內務和外交等俄政府的強力部門都直接由總統領導，政府總理主要負責經濟發展和社會民生的部門。而在經濟發展的部門中財政部長更是具有重要的地位和影響力。這就意味着在俄羅斯的權力架構中，俄羅斯國家建設的發展戰略和大政方針主要由總統負責，總理具體負責將總統的發展戰略付諸實施。從普京1999年8月9日出任總理到當前的米舒斯京政府，在20年期間俄羅斯先後出現了七屆政府。各屆政府所處的時代背景不同，面臨的任務不同，所秉持的財政理念也略有不同，因此，所採取的措施也各不相同。
（一）1999年8月~2000年5月：普京總理時期
1999年，俄羅斯面臨着國家即將崩潰的局面。由於蘇聯解體和俄羅斯向市場經濟過渡，俄羅斯經濟社會都受到巨大沖擊。在俄羅斯國內，車臣武裝分裂組織不斷製造事端；國際上，俄羅斯與西方國家陷入對立狀態，俄羅斯的戰略盟友南聯盟遭到轟炸。
俄羅斯的經濟更是處在深度蕭條的背景下：1997年俄GDP為4 351億美元，1998年降至2 912億美元，同比下降33%；1999年又同比下降28%。按購買力平價計算,俄羅斯排名世界第13位，位居韓國、墨西哥、巴西和印度尼西亞之後。
1999年8月9日，普京臨危受命出任總理。上任伊始，立刻對車臣分離主義勢力採取堅決的打擊。俄羅斯進入戰爭狀態，開啓了第二次車臣戰爭。普京政府的財政政策也自然以戰爭為中心。在財政困難的條件下，俄預算依賴國際金融機構和西方國家的貸款。2000年國際貨幣基金組織向俄提供6.4億美元的貸款，要求俄羅斯在軍控談判中讓步。普京政府也表達了希望同西方合作的意願。
在第二次車臣戰爭中，普京的決斷力與葉利欽的搖擺不定形成了鮮明的對比，車臣戰爭中的強硬形象將他塑造成為一個強有力的領導人，可以保障俄羅斯民眾的生活和打擊恐怖主義。經過上述事件，普京在俄羅斯民眾中的支持率逐漸上升。1999年8月出任總理時，普京的支持率僅有31%，短短幾個月之後，在2000年1月擔任代理總統之後，支持率已飆升到84%，為普京今後20年的政治生涯奠定了良好基礎。
（二）2000年5月~2004年2月：卡西亞諾夫總理時期
卡西亞諾夫是葉利欽推薦給普京的總理人選，在出任總理之前也曾在普京政府裏擔任副總理兼財政部部長。
卡西亞諾夫作為專業型總理，主要任務是要將普京的穩定、強國、富民的治國藍圖變為現實。車臣戰爭和暴恐事件後，國內形勢初步穩定下來。卡西亞諾夫政府的任務主要是穩定國內形勢、發展經濟、控制通脹、穩定匯率、改善民生，努力為普京的再次連任奠定基礎。
卡西亞諾夫政府在俄羅斯經濟和公共部門的許多領域——税收和財政改革、海關改革、養老金改革、國家基礎設施（能源部門、鐵路）重組——啓動改革並取得了進展。卡西亞諾夫政府期間，俄羅斯的通貨膨脹率有了明顯下降，1999年為36%，2001年降至18%，2003年再降至12%，2004年進一步下降，為11.7%。俄羅斯GDP年均增長6.5%，黃金外匯儲備從330億美元增至870億美元；在國際原油價格每桶20~25美元的情況下保持了預算平衡；貧困人口從2000年的4 200萬降至2004年的2 400萬。同時，經濟多元化的政策開始起步。
但是，卡西亞諾夫與普京總統在一系列問題上意見相左。在經濟政策上，普京主張高速發展，而卡西亞諾夫則持更加謹慎的態度；在如何對待金融寡頭問題上，卡西亞諾夫公開表明反對普京處理尤科斯石油公司的方式。最終，2004年2月，在新的總統大選前，卡西亞諾夫被解除總理職務，這時他離任期屆滿只差兩個月。
（三）2004年3月~2007年9月：弗拉德科夫總理時期
2004年3月5日，離總統大選還有兩週的時候，普京總統任命弗拉德科夫為政府總理。普京連任總統成功後，弗拉德科夫繼續留任。弗拉德科夫任總理共兩屆，為期3年多。弗拉德科夫曾經出任俄羅斯聯邦經濟發展和貿易部部長、聯邦税務警察局局長。他擔任聯邦税務警察局局長期間在打擊企業逃税和腐敗方面頗有建樹。增加税收和進行税收改革是弗拉德科夫政府的施政重點之一。
普京第二任總統任期的主要期望是：加速經濟發展，吸引投資，使俄羅斯在全球經濟一體化中佔據有利位置；全面推行社會改革。同時，由於國際能源價格和大宗商品價格持續上漲，俄羅斯經濟強勁增長。普京總統提出了“保7”和“翻兩番”的目標。要實現這些目標就需要擴大税收，增加國庫收入。為此，弗拉德科夫政府任期內取得了如下成就。
第一，福利貨幣化改革。弗拉德科夫政府以福利貨幣化聞名。最終因福利貨幣化改革工作不力，補償金不能及時到位，導致成千上萬人上街抗議，政府形象再次受到破壞。
第二，税制改革。首先是增值税改革。弗拉德科夫政府擬將增值税由18%降至13%，以此來增強俄羅斯經濟的活力，進而避免大規模的逃税、避税現象。但最終普京總統支持了財政部的保守意見，沒有對增值税率作出變動。其次，提高石油出口税。俄羅斯當時所執行的石油出口税是10年前原油價格為每桶19美元的税率標準，而現在已增至平均每桶30美元。再次，縮減統一社會税。將2005年的統一社會税從30.4%降至24.15%。此外，弗拉德科夫政府還在行政、教育、健康和住房等領域開展了税收改革。
第三，加大在民生領域的投入。由於國際能源價格不斷攀升，俄羅斯經濟形勢好轉，弗拉德科夫政府提高國有機構工作人員的工資，提高退休金，加大對教育、醫療、衞生和文化等行業的投入，解決了大量的社會問題。
第四，隨着俄羅斯經濟復甦，大量熱錢開始湧入俄羅斯，最終造成了通貨膨脹。通貨膨脹率在俄羅斯是一個重要的心理數字。為此，普京多次批評弗拉德科夫政府在降低通脹方面工作不力。在弗拉德科夫政府任期3年半時間裏，只有1年半的時間通貨膨脹率保持在10%以下。
第五，在如何使用穩定基金問題上，弗拉德科夫主張藉助能源出口盈餘擴大政府投資，刺激消費，從而帶動生產。該主張招致以庫德林為首的金融政策保守派的反對。弗拉德科夫政府最終採取折中方案：將部分能源出口盈餘用於個別大項目的投資，同時，政府設置專門機構對穩定基金的投資過程和資金流向實施監督。
弗拉德科夫政府是俄羅斯獨立以來專業性和技術性色彩都比較強的一屆政府。在弗拉德科夫政府任期3年4個月的時間裏，俄羅斯經濟連續以7%的速度增長。也是在他任期內，俄羅斯躋身“金磚四國”行列，重新成為國際舞台上舉足輕重的大國。
（四）2007年9月~2008年5月：祖布科夫總理時期
2007年9月14日，在弗拉德科夫辭職後，普京推薦俄羅斯金融監管局局長祖布科夫出任總理。祖布科夫曾在普京打擊寡頭的過程中發揮了積極的作用。就任總理後，他宣稱從“國家的穩定發展、建立創新經濟、解決嚴峻的社會問題”着手。
祖布科夫政府利用俄羅斯經濟形勢較好的條件，對落實普京總統提出的國家優先發展綱要給予重視，在財政政策方面向發展俄羅斯的深加工工業、農業和社會領域傾斜。但祖布科夫政府是個過渡性質的政府，在短短8個月的任期內，主要在工業、運輸、通信和農工綜合體領域制定了相關的戰略和構想，並對社會問題予以重點關注，
在祖布科夫政府任期內，俄羅斯的地區發展受到重視，俄羅斯地區發展部提出了一系列建議，旨在從根本上改變聯邦主體與聯邦中央之間的關係，其中包括聯邦政府與地方政府間財政關係的調整。2012年亞太經合組織峯會的主辦城市符拉迪沃斯託克和2014年冬奧會主辦城市索契成為祖布科夫政府在地區發展工作中的重點。其中，符拉迪沃斯託克在遠東和外貝加爾聯邦專項發展計劃中被單獨列項。祖布科夫親自領導索契冬奧會組委會，索契建設問題也成為祖布科夫政府的經常性議題。此外，中小企業的發展問題也受到較多關注。
（五）2008年5月~2012年5月：普京總理時期
2008~2012年，普京再次出任俄羅斯聯邦政府總理。2008年的國際金融危機對俄羅斯產生衝擊，國際原油價格跌至每桶40美元，盧布貶值近30%。短期內鉅額資本從俄羅斯出逃，僅從2008年8月到年底,俄羅斯抽逃的資金就達到1 479億美元。2008年8月俄羅斯還有近6 000億美元的外匯儲備，到2008年12月已降至4 500億美元。更為嚴重的是，包括俄羅斯天然氣工業股份公司、俄羅斯石油公司在內的壟斷企業的外債高達5 000億美元，如果盧布繼續貶值、石油價格繼續下滑，這些企業將出現資金斷流。
第一，俄羅斯政府實施緊縮政策，停止上馬新項目和新工程，停止對不重要項目的資助。
第二，實施了私有化計劃（2011~2013年），在政府對大型國有企業保留控股權的條件下，對10家大型國有公司和銀行實施私有化，部分股權被出售，政府從國有資產私有化中獲得1萬億盧布收入，大大增加了國庫收入。
第三，普京政府實施了扶持各個行業的大規模計劃，扶植中小企業、促進經濟實現多元化發展，使得企業和銀行免於破產和倒閉。
第四，支持創新投資，耗資40億美元在莫斯科市郊打造了斯科爾科沃創新產業園區，採取一系列土地、税收、海關等優惠政策，簡化手續，重點確立信息技術、生物醫藥、新能源、空間技術和核技術五大領域的發展。該產業園區在短時間內得到迅速發展，被稱作俄羅斯的“硅谷”。2011年，有332家企業入駐，2012年迅速增至793家，出現了危機背景下難得的興旺景象。
通過一系列舉措，到普京總理任期屆滿，俄羅斯經濟的一系列指標已經達到危機前水平：2009 年，俄羅斯GDP增速為-7.8%，遠低於該年度世界平均GDP增長率，即-0.4%；2010年逐漸恢復，到2012年普京總理任期結束時，俄羅斯GDP增速超過5%。在經濟出現復甦的同時，還有效遏制了通貨膨脹。社會領域也取得了突破，對養老體系啓動改革，重新計算了公民在蘇聯時期工作年限所應該獲得的退休金數額，將基礎養老金和養老保險合併為統一養老金。為普京在2012年重新當選總統奠定了良好的經濟基礎和社會基礎。
在此期間，經過多年談判，俄羅斯於2011年成功加入世界貿易組織，為融入世界經濟一體化起到積極作用。
（六）2012年5~2020年1月：梅德韋傑夫總理時期
2012年，普京重返克里姆林宮後任命梅德韋傑夫為政府總理。2018年連任成功後，繼續任命梅德韋傑夫為總理，總共任期長達8年之久，是俄羅斯新獨立以來任期最長的總理。梅德韋傑夫擔任總理期間最重要的工作是使俄羅斯政府在西方制裁、低油價和俄羅斯經濟結構性萎縮的背景下逐漸實現俄羅斯經濟的緩慢增長。
在該屆政府任職期間，俄羅斯政府面臨着三重危機，但仍保持了宏觀經濟的穩定，把通貨通脹率從最高的15%降至梅德韋傑夫辭職前的3%，是歷屆政府任職期間最低的。同時，按照總統的要求高度重視國家項目。
2012年前後，俄羅斯經濟的結構性弊端逐漸顯露，經濟出現增速減緩的現象。2014年烏克蘭危機之後，俄羅斯面臨美歐的制裁，國際油氣等大宗商品價格下行，在三重因素同時作用下，俄羅斯經濟進入前所未有的寒冬。
2018年5月連任總統後，普京將遠東開發提高到新的戰略高度，在遠東地區實施多元化投資，除俄政府預算外，加大吸引外資力度。2018年6月，梅德韋傑夫政府提出了2019年開始實施分階段延遲退休年齡改革的方案，引發了民眾的強烈反對。最後，該方案加入了普京提出的修改意見後付諸實施。在梅德韋傑夫任期內，由於諸多因素，俄羅斯總體經濟增速減緩，貧富差距拉大，地域之間的不平衡也在加劇。梅德韋傑夫政府應對乏力，最終於2020年1月15日普京總統解散了梅德韋傑夫政府。
（七）2020年1月至今：米舒斯京總理時期
2020年1月16日，總統普京向國家杜馬提議米舒斯京出任政府總理。米舒斯京曾擔任聯邦税務局局長，領導建立了“税收管理的未來”數字化系統，提高了國家税收效率，增加了國家收入。2010年米舒斯京以《俄羅斯財產税形成戰略》為主題的論文獲得經濟學博士學位，並在税務管理方面多有著述。
米舒斯京宣稱自己執政的優先領域是數字經濟、機構改革和國家項目。他認為國家項目是實現經濟增長的重要方式，他準備對國家項目進行一次清查，找出這些項目在執行中存在的問題；機構改革能提高經濟增長效率；同時，經濟增長要藉助新技術帶來的便利。他主張消除障礙，促進經濟發展，確信能將通貨膨脹控制在4%以內。反對將採掘工業和其他一些經濟部門國有化，在税制改革中反對累進税。
由此可見，米舒斯京的專業背景和職業生涯完全符合普京在2024年前的發展規劃。根據以往的幹部任用傳統，普京希望任用專業幹部來完成其政治規劃和戰略。該屆政府還是延續“減税減支”的總體思路，增加社會民生方面的開支，逐步提高政府在俄羅斯民眾中的支持度。因此,米舒斯京政府所能操作的部分也只能在財政政策領域進行微調。
從1999年8月普京出任總理，到之後普京出任總統或作為俄羅斯的實際掌舵人，逾20年，總共經歷七屆政府。每屆政府都根據不同時期的任務和所面臨的國內國際形勢作出了相應的反應，俄羅斯普通民眾根據自身的感受對歷屆政府的總體表現做了評價（見圖1）。
二 普京時代歷屆政府財政政策的特點
財政是政府運轉的基礎。財政活動是政府通過汲取財政資源、維持政權運轉並通過財政收支實現政府施政目標的物質手段。普京執政以來，俄羅斯各界政府在吸取前屆政府的教訓、面對俄羅斯嚴峻的經濟社會問題的情況下，對政府財政目標進行諸多探索，並根據形勢變化不斷調整。概括起來，這些目標包括：私有化和產權改革（擴展財政基礎）；轉移支付與再分配（鞏固政權的民眾基礎）；調控經濟（刺激經濟增長、匯率穩定、降低通脹、中性税收）；確保財政安全（預算平衡、擴大儲備）等，並在此後的多年中逐漸形成了一套比較穩定的財政規則。
（一）私有化和產權改革
眾所周知，財政政策的調整通常與國家基本經濟制度和機制建設的變革相伴相隨。由於70年的僵化制度導致蘇聯解體，也由於20世紀90年代的私有化出現寡頭，寡頭政治嚴重地影響了俄羅斯的政治經濟生活。吸取蘇聯解體的經驗，終結寡頭經濟，建立普京時代新的產權制度是普京推行治國理政道路上的必然選擇。
俄羅斯獨立後，既沒有延續蘇聯時期的公有制模式，也反對繼續實行丘拜斯的新自由主義模式，而是建立了一套以政府為主導、以國有企業為骨幹、以自由競爭為特色的市場經濟制度，這種新的產權制度成為普京時代俄財政政策的基礎。
普京執政後在產權制度方面實施改革，開始實行混合所有制。以2001年12月21日新的《俄羅斯聯邦國有和市有企業私有化法》為法律依據，對於涉及公共產品領域、自然壟斷領域以及涉及國家安全、具有戰略意義的企業,保持國家所有或國家控股，重新規範了國有資產出售程序。該法第一次強調了國有和市政所有財產的購買者擁有平等的權利，國家權力機關活動的公開性，國有財產轉化為自然人和法人所有必須獲得補償，並根據企業規模、流動性等規定了10種不同的國有財產私有化方式。2011年，又對一些大型公司的股權通過各種方式重新控制在國家手中，提高私有化企業和國有企業的生產效率,其途徑是進行企業重組和加強公司治理。與此同時，也強調限制大型企業和國有企業形成自然壟斷，提高企業的社會責任。
（二）轉移支付與再分配
俄羅斯是聯邦制的國家，聯邦政府與地方政府的事權、財權關係由《俄羅斯聯邦憲法》、聯邦法律及一系列法律文件確定。隨着不同時期環境和任務的不同，在弗拉德科夫和祖布科夫出任總理期間，完善了《俄羅斯聯邦預算法典》和《俄羅斯聯邦税法典》，對俄聯邦政府與地方政府之間的預算財政關係也進行了進一步的調整，聯邦主體獲得了更多的財政預算自主權，同時，聯邦政府又以轉移支付為工具，既保障了各地區之間的均衡發展，又有效地加強了聯邦財政對地方發展的影響力。
經過動盪的20世紀90年代，普京時代的俄羅斯歷屆政府對民生問題都比較重視。俄羅斯的民生問題具體內容包括提高居民實際收入，重視人口問題，提高工資和退休金水平，加強對低收入人口、特殊救助對象的社會支持等。為了遏制俄羅斯人口下降的趨勢，俄羅斯高度重視人口問題。根據政府相關規定，從2007年開始，凡生育（領養）第二個孩子的俄羅斯婦女，都可從俄政府保障部門領取高達25萬盧布的補貼。多子女家庭都可以得到政府的幫助或補貼。
但是，祖拉博夫任職俄聯邦衞生和社會發展部部長期間（2004年3月~2007年9月）實行的福利貨幣化政策，使俄羅斯很多人丟掉了享受幾十年的社會福利優惠。這樣的做法使得社會貧富分化加劇。與此同時，俄羅斯在轉軌時期造成的貧富差距過大的狀況依然得不到明顯改觀。
（三）調控經濟
在宏觀調控領域內，歷屆政府大都採取了在保持宏觀經濟穩定的基礎上努力實現俄羅斯經濟快速增長的總體目標，但具體增長情況因不同時段和國內外具體條件差異而有所不同。
1.中性税收
税收是政府財政資金的源泉。普京在任總統或總理期間，對税務部門的工作一貫非常重視。普京時代先後有兩位總理（弗拉德科夫和米舒斯京）曾是政府税務部門的主管，一位總理（祖布科夫）曾任金融監管局局長。這體現了税務部門在普京時代俄羅斯經濟中的重要性。但即便在加強税收工作的情況下，據統計，俄羅斯的“影子經濟”規模也十分驚人，有相當一部分沒有納入俄羅斯官方的統計數據。
在減少社會動盪、促進經濟發展的目標下，減税與減支是俄羅斯政府在税收和支出政策中的總體原則,因而，採取中性税收原則就成為普京時代税收政策的主要內容。俄羅斯歷屆政府都採取了降低税率、擴大税基的辦法，擴大財源，同時避免傷及經濟發展。在俄羅斯政府的支出結構中縮減對國民經濟領域的投資，加大對民生方面的投資，增加民眾的滿意度以獲取民眾的支持。而這種做法又在一定程度上使得俄羅斯政府缺乏足夠的資金進一步調整經濟結構，擺脱能源型經濟的束縛，在某種程度上導致了普京時代經濟的停滯。
2.穩定匯率
自2006年7月1日起，俄羅斯取消了對資本流動的限制，盧布實施自由浮動匯率，實現可自由兑換。但在實施浮動匯率的情況下保持匯率的穩定意味着俄羅斯政府需要動用大量的外匯儲備。在必要時，俄羅斯央行需要及時出手保障匯率的穩定。
3.控制通貨膨脹
通貨膨脹在俄羅斯是一個非常重要的話題。由於蘇聯解體後發生過惡性通貨膨脹，造成百姓對政府支持率下降、社會不穩定等多種問題，因此，俄羅斯歷屆政府都把降低通貨膨脹作為主要的執政目標之一。
自2019年以來，俄羅斯的通貨膨脹率逐步下降，這也為2020年年初憲法修正案的順利通過奠定了良好的基礎(見圖3）。
在平衡預算、增加外匯、穩定匯率和降低通脹四項戒律的限制下，只有維持並擴大能源出口,在國際原油價格下行的情況下，用低價賺取外匯維持預算平衡，部分地消耗外匯儲備，在繼續沿用浮動匯率的情況下，需要消耗外匯支持盧布匯率，並把通脹控制在一定的水平上。
4.實現經濟的快速增長
由於俄羅斯的大國意識和大國傳統，經歷20世紀90年代的衰退以後，俄羅斯一直希望早日恢復自己的大國夢想。自普京執政以來,一再強調要實現俄羅斯經濟的快速發展，計劃經濟增長速度每年至少達到5%,希望達到7%~8%,理想是達到10%。早在2003年的國情諮文中，普京就提出在2010 年要實現國內生產總值翻一番的目標。在2004 年完成的《2005~2007 年俄羅斯聯邦中期社會經濟發展綱要》中,繼續強調經濟增長高速度,並就此提出要趕超最發達國家水平,同時在中長期內使高增長成為常態。
把俄羅斯建設成為世界經濟五強之一是普京時代俄羅斯經濟發展的重要目標。2007年後，隨着俄羅斯經濟實力逐步增強，普京多次強調這一目標。2018年3月，普京在國情諮文中提出6年內要讓俄羅斯經濟躋身世界五強的目標；2018年5月，普京第四次就任總統後所簽署的第一項總統令就是《關於2024年前俄羅斯聯邦發展戰略任務和國家目標》，其中明確提出“使俄羅斯進入世界五大經濟體行列”。在2020年年初普京表示，希望從2021年開始，俄羅斯經濟每年能實現3%的增長，到2024年實現俄羅斯成為世界第五大經濟體的目標。
2014年烏克蘭危機發生後，美歐等國開始對俄羅斯實施經濟制裁。在俄羅斯經濟結構性衰退、國際能源價格下跌和西方制裁的三重打擊下，俄羅斯人均GDP從2013年頂峯的1.5萬多美元快速下降，接近腰斬。2015年和2016年先後兩次推出反危機計劃，2017~2019年，俄羅斯經濟出現了恢復性增長。根據俄羅斯政府的估計，2019年俄羅斯是世界第六大經濟體（按購買力平價計算），在剩餘的4年時間內超過德國成為第五大經濟體是可以實現的。然而，2020年年初的俄羅斯與沙特阿拉伯、美國的石油價格戰爭再次給俄羅斯經濟帶來了不確定性。
（四）確保財政安全
在財政安全方面，俄政府努力增加外匯儲備，及時調整並優化外匯儲備結構，保持並追求預算平衡，以保障財政安全。
1.增加外匯儲備
自從普京就任總統後，俄羅斯就不斷擴大外匯儲備。俄羅斯的外匯儲備主要來自能源税收，此外，非能源出口的税收也佔有一定比例。俄羅斯的外匯儲備隨着國際能源價格的飆升在2008年國際金融危機前達到獨立以來的高點。
2006年8月，在外匯儲備充裕的情況下，俄羅斯提前還清巴黎俱樂部約220億美元的蘇聯時期舊債。2008年，俄羅斯的外匯儲備達到5 900億美元，創下俄羅斯獨立以來的紀錄。因此，在國際評級機構的系統中，從2000~2006年的短短6年間，俄羅斯先後越過8個等級，從最低信用級別（SD級，即選擇性違約）提升到可投資級別（BBB+），俄羅斯的投資環境得到大幅度的改善。
俄羅斯經濟在2008年國際金融危機中受到巨大影響，2010~2012年略有恢復，但隨後由於烏克蘭危機後西方制裁等諸多因素經濟又有所下降。經過2017~2019年的緩慢增長，到2019年年底，俄羅斯再次積累了近5 700億美元的外匯儲備。鉅額外匯儲備成為俄羅斯在面臨意外時的重要保障。可以説，這是普京時代俄羅斯財政政策的一項重要成就（見圖4）。
在不斷擴大外匯儲備規模的同時，俄羅斯政府也採取措施，積極優化外匯儲備的結構。近年來，在俄羅斯的外匯儲備中黃金的比重逐漸增加（見圖5）。
近年來，尤其是2017年年底以來，俄羅斯加速了“去美元化”進程，美國國債在俄羅斯外匯儲備中的比重迅速下降。2018年3月~2019年3月，俄羅斯出售了近87%的美國國債。特別是在2018年3~5月，短短兩個月內將持有的961億美元美國國債降至149億美元，從美國國債主要持有國名單中退出。2020年年初俄羅斯所持有的美國國債僅佔高峯時期的6%（2019年年底又略有增持，2020年年初持有總額不到100億美元）。有分析認為，俄羅斯有可能走向“零美債”倒計時（見圖6）。
與此同時，俄羅斯積極擴大與其他國家的貨幣合作。目前，歐元在俄羅斯貿易結算中的份額已增至42.3%，與美元份額(46.6%)非常接近。此外，人民幣在俄羅斯外匯儲備中的份額也在明顯增加。
回顧普京時代俄羅斯財政政策，其中最重要的一項舉措是接受了庫德林的建議，建立了穩定基金。庫德林任財政部部長期間，國際原油價格處於上升週期，通過增加原油出口税建立了穩定基金。穩定基金不僅幫助俄羅斯渡過了2008年國際金融危機，還在隨後的日子裏幫助俄羅斯一次又一次渡過了難關。
2.追求預算平衡
經歷20世紀90年代的激進改革後，在財政穩定和經濟發展之間，普京時代的歷屆政府都選擇財政穩定優先。追求預算平衡成為普京時代俄羅斯財政政策的基本目標,並已經寫入《俄羅斯聯邦預算法典》。同時，在條件允許的情況下及時實施寬鬆的財政政策。
總體保證預算平衡是普京執政時期俄羅斯財政政策的一個基本原則和特徵。卡西亞諾夫和弗拉德科夫任總理期間，俄羅斯總體經濟形勢向好，2000~2008年，財政持續出現盈餘。2008年遭受國際金融危機的衝擊，是俄羅斯獨立以來財政赤字最大的一年。隨後，赤字縮小，並在2011年短期出現財政盈餘狀況。但2012~2017年，由於俄羅斯經濟內生動力不足，國際原油價格下跌，加上烏克蘭危機後西方對俄羅斯的制裁，多重原因導致俄羅斯財政赤字進一步惡化。2016年是近年來俄羅斯財政赤字最大的一年。隨後又迅速恢復了盈餘（見圖7）。
三 俄羅斯財政政策定位的機制與理念
葉利欽後期，俄羅斯的經濟發展模式逐步從自由放任的市場經濟向社會市場經濟轉變,意味着俄羅斯已經放棄了西方經濟學家所引導的自由市場經濟模式，但又不能恢復蘇聯時期的計劃經濟模式，新獨立的俄羅斯會採用怎樣的經濟發展模式還在探索當中。
眾所周知，經濟發展和社會保障等問題是俄羅斯社會普遍關注的重點和焦點。俄羅斯的現實情況要求普京或俄羅斯當時的執政者既要在低成本的情況下繼續推進改革並完成轉型，又不能引起社會的動盪，對民生的影響要控制在一定的範圍之內，同時還要實現經濟的發展。在此大背景下，整個普京時代的俄羅斯財政政策需要做的事情很多，但可選擇的餘地卻相當有限。在此期間，俄羅斯經歷了七任總理和三任財政部長負責財政問題。儘管普京時代的財政理念和財政政策基本上是由財經專業人士，如時任財政部部長卡西亞諾夫、庫德林和西盧阿諾夫具體負責制定，並由歷屆政府總理監督，但普京作為總統或總理，是俄羅斯財政政策的最終負責人和最終決定者，他的政治意願和政治決斷力在財政政策的選擇中無疑起着決定性的作用。
在俄羅斯憲法的權力架構中，總統負責大政方針和發展戰略，總理負責該戰略的實施，財政部長是俄羅斯財政部的最高行政長官，具體負責：財政收支，税收立法，宏觀經濟政策制定，財政、財務、會計管理規章制度的制定和執行；涉外債務國際談判並草簽有關協議；負責俄羅斯聯邦與地方、政府與大型國有企業的財税關係等。卡西亞諾夫和庫德林就以與國際金融機構進行國債談判而著稱。
普京執政20年，總共只有三位財政部長，他們分別是卡西亞諾夫、庫德林和西盧阿諾夫。其中庫德林領導財政部長達11年之久。鑑於財政在普京時代俄羅斯的重要地位以及三位部長的專業能力，卡西亞諾夫隨後直接出任政府總理，庫德林和西盧阿諾夫都曾出任俄羅斯政府第一副總理，負責政府經濟領域的總體工作。
（一）卡西亞諾夫的財政理念
1999年年初，在普里馬科夫政府時期（1996年9月11日~1999年5月12日），卡西亞諾夫出任財政部第一副部長；在斯捷帕申政府（1999年5月19日~1999年8月9日）任財政部部長；1999年8月9日，普京擔任總理後，卡西亞諾夫繼續留任財政部部長；2001年1月，普京出任總理兼代總統後，他兼任第一副總理，繼續領導俄羅斯財政部。
卡西亞諾夫作為財政部部長，任內主要業績是負責與西方國家關於外債和發行俄羅斯有價證券的談判。鑑於他出色的談判能力，被著名雜誌《歐洲貨幣》稱作“東歐中亞地區2000年度最佳財政部長”。
卡西亞諾夫普京時代擔任財政部部長的時間很短，僅有9個月，其財政理念是偏緊縮、無赤字。他主持制定了俄羅斯獨立後的第一個無赤字財政預算報告。無赤字預算意味着當時政府對經濟預期不確定，在經濟不景氣的情況下量入為出。
（二）庫德林的財政理念
庫德林是普京時代影響俄羅斯財政政策的重要人物，是普京時代負責俄羅斯政府對內對外社會經濟形勢的預測，具體制定國家經濟戰略、財政經濟政策以及具體實施相關國家計劃、信貸及税收政策等工作的主要負責人。
庫德林任職財政部部長期間（2000年5月~2011年9月），在財政制度建設和體制構建方面提倡自由市場、優化投資環境、鼓勵私人投資、取消資本流動限制、打擊國內離岸機制；在宏觀調控方面致力於税收和預算改革，主張低通脹、低赤字，秉持“有錢也要過緊日子”的思想；他主張降低國防支出，不將地緣政治開支放在首位；對俄羅斯的一些基礎設施建設項目和國家項目表示反對，曾迫使普京出面親自“要錢”；在財政社會政策方面比較注重民生，支持提高退休金，重視健康和教育領域的投資，讓民眾擁有更長的工作年限和必要的勞動技能等。
值得一提的是，正是由於庫德林的主張和堅持，俄羅斯政府在獲得鉅額石油美元后選擇先償還鉅額外債，使得俄羅斯成為世界主要經濟體中外債率最低的國家之一，提高了俄羅斯的國家地位，改善了投資環境。庫德林還力促在俄羅斯建立穩定基金。雖然穩定基金建立之初受到多方批評，但2008年國際金融危機中穩定基金髮揮了重要作用，庫德林因具有“先見之明”而聲望鵲起，這也是庫德林在從財政部部長位置上辭職以後依舊在俄羅斯政壇保持相當影響力，他的觀點和意見總能受到上至總統普京，下至普通百姓信任的關鍵。2008年國際金融危機爆發時，俄羅斯的穩定基金準備充足，外債負擔較輕（外債僅佔GDP的8%），倘若普京時代的俄羅斯沒有提前建立穩定基金並償還外債，很難想象隨後的幾次危機對俄羅斯衝擊造成的後果。
此外，面對西方的制裁，庫德林主張繼續發展同西方的經貿關係，支持與中國進行貨幣互換和本幣結算。
（三）西盧阿諾夫的財政理念
西盧阿諾夫是庫德林的接任者，在米舒斯京政府繼續留任。
西盧阿諾夫作為普京時代的財政部部長，最重要的成就是俄羅斯以最小的代價經受住了2014~2015年經濟危機的衝擊。此外，在他任期內開始吸收私人對國債的投資，2017年開始對居民發行國債(ОФЗ-Н)。支持開發電子國債系統（Э-Бюджет），增強公開和透明度，自2018年起，向國家杜馬提供電子版的財政報告。
西盧阿諾夫主張改善投資環境、資本流動自由、嚴控財政風險、不應通過預算赤字來提振國內需求。在宏觀經濟政策方面主張經濟需要“準確的”貨幣和財政刺激。他的財政理念更趨於保守，主張在西方制裁背景下要慎用儲備基金。為了應對制裁背景下俄羅斯經濟的困境，他甚至主張推遲退休年齡，以此來減輕財政負擔。
將俄羅斯三位財政部長的財政政策進行比較，我們可以發現，在卡西亞諾夫時期，俄羅斯剛剛經歷1998年金融危機，國際原油價格開始起步，因此，卡西亞諾夫主張緊縮開支、量入為出，力爭實現無赤字財政。庫德林時期，俄羅斯處在國際能源價格上升週期，短期內積累了鉅額的石油美元。庫德林是在比較有利的條件下保持了審慎的態度，當2008年國際金融危機來臨時，俄羅斯安全渡過難關。到西盧阿諾夫時期，俄羅斯處在國際能源價格下降、經濟結構性矛盾初顯和西方制裁三重危機之下，西盧阿諾夫的首要任務是發展經濟、改善民生、提高俄政府的支持率，在他當財政部部長時期，財政政策的騰挪空間進一步縮小，但逐漸積累了近5 700億美元的外匯儲備，而且結構得到優化（美元比重下降，黃金和歐元及其他國際貨幣的比重提升），為2020年年初的石油價格戰引起的新危機作好了準備。
三位財政部長不同時期的應對總體反映了普京時代的俄羅斯財政狀況和經濟狀況，三位財政部長都先後採取了偏保守的理念和偏緊縮的財政政策。這種偏保守的財政政策一方面幫助俄羅斯渡過多次危機，但另一方面過分追求平衡的財政政策對於普京總統努力實現俄羅斯強國富民的戰略來説則略顯保守，也正是這種偏保守和偏緊縮的財政政策導致反對派批評普京時代的俄羅斯經濟進入停滯狀態
四 普京時代俄羅斯財政政策演變的啓示
總覽普京時代俄羅斯財政政策的演變，筆者認為，由於普京時代俄羅斯的財政理念、政策選擇和戰略方向具有緊密的連續性和明顯的時代特徵，他山之石，可以攻玉，分析這些理念和措施對中國也有許多啓示。
總體而言，普京時代俄羅斯經濟發展的外部環境複雜多變，先後從2000年年初的俄羅斯經濟緩慢恢復增長，到2006~2008年期間俄羅斯經濟的兩位數增長並因此成為“世界經濟的穩定島”，經歷2008年國際金融危機的打擊後，2014年以來又遭受整個西方世界對俄羅斯的制裁，在2015~2019年期間出現了低速增長，進入2020年又遭遇前所未有的石油價格戰的衝擊。普京時代的俄羅斯，除了短暫的穩定和發展，其餘時間都是充滿了動盪和不確定性。如何在動盪和不確定性逐步增強的背景下發展經濟，是今後各國都需要重點關注的問題。
普京時代，為了實現俄羅斯的強國夢，在發展戰略上一直注重經濟發展的速度。早在2003年，普京就提出要在10年內實現俄羅斯國內生產總值翻一番的目標；當俄羅斯經濟已進入世界七強行列時，普京提出要使俄羅斯經濟成為“世界第五大經濟體”的目標。強調經濟的高速發展是普京時代的總體戰略目標，同時，創造俄羅斯內部社會穩定與外部和平國際環境是俄羅斯財政政策的主要任務，而財政政策則是保障這個戰略目標實現的主要手段和重要工具。由於俄羅斯所處的轉型時期的特殊環境，所有的改革措施只能在保持社會穩定和經濟發展的前提下進行，因此，普京時代的財政政策以及一系列措施既要遵循漸進與審慎的原則，也要兼顧市場與效率的原則。
俄羅斯財政部掌握着聯邦政府的資源支配權，政府運用經濟槓桿對宏觀經濟運行進行有效調控；確立聯邦財政預算保持長期平衡的基本原則，在實際運行中探索聯邦政府與地方政府之間財政關係新的適應模式；政府通過干預來彌補市場失靈的一些領域；政府通過產業政策來推動產業升級和提升國際競爭力，而不直接干預企業的經營活動。吸取歷史教訓，在僵化的計劃經濟體制和激進自由市場經濟之間，選擇靈活實用的方式，明確劃分政府的財權與事權，注重宏觀調控。
財政政策的要旨是增收節支。普京時代俄羅斯財政收入的主要來源是石油出口。如果國際油價下跌或國際原油需求減少，俄羅斯財政税收會隨之鋭減，財政危機就會爆發。俄羅斯政府也注意到這一問題，但短時期內難以改變。在縮減財政開支方面，俄歷屆政府都曾試圖減少政府機關管理經費支出，增加生產領域的投資，但最終增加的投資都放在能短期內帶來收入的能源、礦產、農業和消費品等生產部門，而基礎設施建設和其他科技領域的投資仍不足，導致經濟結構越發畸形，“荷蘭病”日益嚴重。
鑑於普京時代的俄羅斯還處在轉型過程中，政府較偏重以減税拉動經濟的增長方式，歷屆政府先後在税制和税法方面進行多次調試。通過對《俄羅斯聯邦税法典》的多次修改，調整並簡化税收體制，縮減税種，降低税率，擴大税基，加強税收徵繳，減少補貼，這些措施有利於減輕企業税負，增強經濟活力，刺激投資活動，更有利於企業資本積累，擴大再生產，同時，也改善了俄羅斯的投資環境。
在社會保障體系改革方面，俄政府多次嘗試把市場效率與社會公平結合起來，對先前的養老保險制度進行根本性改革，取消統一社會税。對於老戰士和殘疾人實施優惠制度，加大政府提供的財政保障力度，實現福利服務的貨幣化，加大資金和設備投入，增設醫療網點和提高醫療服務質量，不斷改善管理機制，完善醫療制度。
普京執政後，在總結前任的基礎上，結合俄羅斯經濟的現狀，確立了偏保守的財政政策的原則，並將這一政策貫穿始終。在追求預算平衡的情況下加強宏觀經濟調控；外匯儲備（穩定基金）幫助俄羅斯渡過多次難關；浮動匯率制度使得俄羅斯匯率有了一定的靈活性來緩衝國際環境對俄羅斯經濟的衝擊；堅守低通貨膨脹確保了俄羅斯社會的穩定和普京的高支持率。正是在上述多個因素的綜合作用下，俄羅斯經濟從20世紀90年代的混亂走向了初步的發展，但與此同時，由於偏保守的財政政策使得俄羅斯經濟沒有更多地實現經濟結構的多元化，沒能及時提高俄羅斯經濟中的科技含量、實現俄羅斯一直期望的科技現代化，導致俄羅斯經濟低速發展。
到目前為止，普京時代已超過20年，先後有七位總理、三位財政部長負責俄羅斯經濟的發展。從對總理和財政部長的人選來看，普京更希望選擇技術型幹部出任總理，在以偏保守的財政政策約束下，由技術型幹部來執行已經確定的戰略和政策會更加有效。主要依靠能源和原材料的出口為財税的主要來源，應對複雜多變的國際形勢，是普京時代俄羅斯經濟發展的總體特徵。
普京時代偏保守的財政政策幫助俄羅斯先後經受了多次衝擊，抵禦了西方的制裁，維護了普京在俄羅斯社會的高支持率。2020年1月，普京通過國情諮文表達了提振經濟、改善民生、爭取再次參加總統競選的意願，3月的國際原油價格波動又為米舒斯京新政府的執政增添了變數。米舒斯京政府面臨着在國際原油價格長時間維持低位的背景下，實現普京改善民生、發展經濟的目標，為2024年的總統大選鋪平道路的任務。目前，俄羅斯的國際騰挪空間縮小，米舒斯京政府在宏觀穩定的情況下繼續採取緊縮的財政政策，只能做局部微調，這是米舒斯京政府的難題。
值得注意的一點是，普京自執政以來一直比較注重保持與政治盟友和政府內部的團結，即使政府內部有矛盾也很少公開化。他所任用的政府官員都能長期任職，如20多年僅有三位財政部長，他自己也曾寫文章對此作過解釋。
在對普京時代七屆政府的財政政策進行評析時，重要的並不是領導人在執政過程中的言辭和個性，而是在整個過程中所制定政策體現出來的理念。由此，我們認為，普京時代俄羅斯財政政策是對蘇聯70年發展的反思，也是以普京為代表的俄羅斯精英對俄羅斯現代化道路的探索在財政領域的體現。其中的問題值得我們反思，其中的挫折值得我們警惕，而其成就值得我們借鑑。