毛振華：地方政府債務是怎麼形成的，如何化解？

【文/觀察者網專欄作者 毛振華】

地方政府債務形成與演化進程

地方政府債務發端於20世紀70年代末，部分省及地級市開始嘗試通過舉債彌補資金缺口以更好地履行政府職能，但受限於地方政府自主權，該階段地方政府債務規模整體較小。此後，伴隨中國財税體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務在不同經濟發展時期呈現不同特點。

**階段一：融資平台成為地方政府財政收支矛盾下的融資代理人。**1994年，《中華人民共和國預算法》審議通過，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。在地方政府無法獨立舉債的情況下，同年分税制改革進一步加劇了地方財政收支矛盾。地方政府在財權、事權不匹配的情況下，有財政收入約束，通過財政部代發代還債券獲取的資金也較為有限，無法籌得地方發展所需資金，於是嘗試成立各類城市投資公司作為融資平台，以獨立企業法人形式代替政府進行直接或間接融資，從而彌補政府投資項目的資金不足。同時，以GDP為主導的政績考核機制與政府競爭模式，促使地方政府往往重投資規模、輕投資質量，粗放型的財政支出行為也在一定程度上加速了融資平台這個地方政府融資“創新”渠道的快速發展。

**階段二：“四萬億”政策推動融資平台第一輪債務擴張。**為應對2008年全球金融危機的負面影響，國家出台“四萬億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬億元。在“四萬億”配套資金需求、國家政策支持、地方政府資金缺口等多個因素推動下，地方融資平台呈現爆發式增長。2008年上半年，全國融資平台約有3000家，貸款餘額約為1.7萬億元。截至2010年年末，融資平台數量已升至6576家，審計署統計結果顯示，融資平台債務中僅政府負有償還責任的債務已達到4.08萬億元。地方融資平台數量與債務規模均呈現翻倍式增長。

**階段三：依託“影子銀行”，融資平台進行第二輪債務擴張。伴隨前期“四萬億”政策的負面影響顯現，經濟下行壓力增大，地方融資平台信貸風險引發關注，國家出台一系列政策對地方融資平台銀行信貸融資進行規範。同階段，國內利率市場化持續推進，存款脱媒促使大量資金流向“影子銀行”，如信託機構、基金子公司、P2P平台等，“影子銀行”成為地方融資平台繼銀行信貸之後的重要融資來源。與此同時，商業銀行為規避監管，將表內業務轉移出表，通過表外理財、銀信合作等形式為地方融資平台提供資金支持。**藉助“影子銀行”的“逆週期”擴張，融資平台呈現新一輪債務擴張。根據國家審計署統計，截至2013年6月底，全國融資平台債務餘額達到6.97萬億元，較2010年年底增長40.22%。同期，伴隨直接融資渠道快速發展，融資平台公開市場債券融資規模快速攀升，2012至2016年城投債淨融資額年均達到1.18萬億元。

**階段四：地方債務隱性化。**融資平台依託政府信用迅速擴張債務的同時，地方政府債務風險隱患持續積聚，地方政府“債務—投資”的驅動模式難以為繼。以2014年新《預算法》與43號文出台為標誌，地方債務進入規範發展期。一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權，並納入全口徑預算管理，實行規模控制，並以2013年政府性債務審計結果為基礎，對於企事業單位舉借的政府負有償還責任的債務，通過發行地方政府債券進行置換；另一方面“堵後門”，明確政府與企業的責任邊界，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還。2017年50號文、87號文及2018年194號文、23號文等系列文件，對於各類違法違規舉債行為進一步細化明晰，各類試圖仍以政府隱性信用背書的融資行為得到有效遏制。

在疏堵結合的政策導向下，地方政府債務進入規範化管理軌道，總體風險可控，但未納入地方債務審計範圍的存量隱性債務風險仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務中非政府債券形式債務均以2013年政府性債務審計結果為基礎，但該次審計工作各省份融資平台及國有企業債務納入政府負有償還、擔保及救助責任三類的統計口徑並不一致，或導致部分地方債務未顯性化且被低估；另一方面，地方政府在財權、事權不匹配且債務限額約束下，發行省級地方政府債券的“開前門”舉措難以真正滿足各層級地方政府的實際資金需求，融資平台及部分國企所承擔的地方公益類項目融資職能難以真正剝離，中央關於劃清地方政府與企業界線的政策要求在財政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依託融資平台及國有企業，通過注入公益性資產、出具承諾函等形式或利用政府引導基金、PPP等渠道擴張債務併為該類債務提供隱性背書的情況，呈現為此階段部分地方債務的“隱性化”特點。

耗資2億多元修建的貴州省獨山縣水司府堂（水司樓） 圖：東方IC

地方政府隱性債務重要載體——融資平台面臨較大轉型壓力與挑戰

地方政府依託融資平台所形成的地方政府隱性債務是中國特有財税體制及經濟發展模式的產物，**快速擴張的隱性債務背後其實是地方政府“債務—投資”驅動模式的不斷強化，既源於地方政府超出財力搞建設，亦有金融機構以政府兜底幻覺代替市場化風控要求的推波助瀾。**現階段推進融資平台轉型與防範地方政府隱性債務風險已是一體兩面，只有切實剝離平台企業的政府融資職能、推進其市場化規範化轉型，方能從源頭處防範融資平台成為地方政府債務隱性化載體，並有效防範存量隱性債務風險的深化與蔓延。在現階段宏觀經濟下行壓力增大、強監管持續加碼的嚴峻背景下，融資平台轉型之切、轉型之難進一步凸顯。

發展環境變革下，融資平台面臨迫切的轉型壓力

融資平台在前期債務快速擴張的同時並未培育與其負債水平相適應的資產經營能力與盈利能力，使其對外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國經濟發展進入新常態，經濟運行的深刻變化使得地方融資平台的發展環境面臨深刻變革，前期債務擴張模式已難以維持，“成也融資，敗也融資”的發展困境迫使現階段的平台企業謀求轉型。

貨幣收緊，利率中樞上移，融資平台再融資承壓。伴隨美國與歐洲啓動加息和縮表進程，中國穩健偏中性的貨幣政策呈現邊際收緊態勢，利率中樞持續上移。截至2017年11月，10年期國債收益率突破4%，為三年來新高。資金成本的持續上升，一方面直接拉高融資平台“借新還舊”的成本，另一方面使其財務狀況惡化、信用水平下降，加大平台企業在資本市場再融資難度。尤其是財政實力較弱、債務率整體偏高的省份，地方政府對於融資平台的補貼資源有限，平台企業對於外部融資成本變化更為敏感。

金融整頓持續深入，融資平台融資暗道受阻。2017年，央行對於商業銀行的宏觀審慎監管（MPA）加強，將表外理財和同業存單相繼納入MPA考核，一方面影響平台企業的可貸資金，另一方面有效控制了“影子銀行”的資金來源。同時，央行出台《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見（徵求意見稿）》，對各類資管機構在打破剛性兑付、規範資金池、消除多層嵌套和通道、精緻化管理方面進行明確規範。伴隨金融整頓和金融改革的持續深入，地方融資平台此前藉助“影子銀行”規避監管的融資暗道已難以為繼。

監管多方面約束，加快融資平台與政府信用剝離。伴隨國家宏觀調控重心由穩增長向防風險轉變，2017年關於規範地方政府融資機制的監管政策密集出台，進一步加快地方融資平台與政府剝離。一方面，加快剝離地方融資平台與地方政府的信用、債務，通過50號文、87號文、194號文等進一步明晰地方融資平台與地方政府的界線；另一方面，剝離平台企業的政府“債務—投資”代理人角色，由政府主導向市場主導轉變。2014年以來，在防範地方債務風險的同時，國家調控政策更加強調優化政府投融資機制，調動社會資本參與力度，通過引入市場化力量，倒逼地方融資平台職能轉變。

土地出讓收入下滑，融資平台償債來源削弱。地方融資平台的典型融資模式即政府賦予平台土地使用權，融資平台利用土地使用證融資以進行基礎設施建設，此後通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中，土地收益是外部融資的重要擔保與還款來源。但伴隨經濟進入新常態，土地供給逐步減少，房地產市場深度調整，土地收益作為償債來源已難以持續。2015年中國土地出讓收入為3.37萬億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現顯著下滑態勢。2016年“營改增”後，地方税收收入進一步下降，財政收支矛盾加大，地方財政對於融資平台的償債支持逐步削弱。

融資平台市場化轉型所面臨的挑戰

**地方政府融資渠道受限，對融資平台的依賴與干預仍較高。**如前所述，2014年新《預算法》與43號文出台後，地方政府儘管獲得獨立舉債權，但在發債限額約束與地方財權、事權不匹配的背景下，一般債券與專項債券資金仍難以彌補地方較大的融資缺口。例如，2017年地方政府債券發行上限為1.63萬億元，該金額與地方融資平台年均負債規模難以匹配。同時，地方政府債券僅由省級政府發行，而融資需求更高的地市級政府僅能通過省級政府實現債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級政府財權事權不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平台企業的政府融資職能難以真正剝離，政府與平台之間的雙向依賴仍在持續深化，給融資平台向獨立市場化主體轉型帶來更大阻力。

平台企業投資結構單一，造血功能較差。融資平台承擔的項目主要集中於資金投入多、投資收益少、回收期長的基礎設施項目，投資結構十分單一，缺少足以支撐公益性項目的經營性項目收益來源，依靠融資平台自身經營難以實現盈利和現金流的平衡，需要通過政府補助等方式實現盈虧平衡。在當前強監管壓力下，融資平台面臨嚴峻的融資環境和業務轉型壓力，融資平台的經營性活動尚不穩定，利潤增長依然較弱，在累積效應作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結構嚴重失衡；很多融資平台的資金需求中，用於資金週轉的額度已遠高於用於新建項目的額度。

**平台企業市場化意識弱，運作效率較低。**從外部看，融資平台承擔的公益性項目往往不存在市場競爭問題，相對於純粹的市場競爭主體，缺少來自外部的競爭壓力，不利於運作效率的提升；從內部看，融資平台的運作機制相對於完全市場化的企業還不夠完善，內部提質增效的動力不強，由此造成融資平台的運作效率總體上較低。總體上講，投融資平台由於其政府屬性，在經營管理、項目運作過程中首先關注的是滿足政府要求，而不是滿足市場需要，從而導致經營運行效率較低。

多方舉措防範地方政府債務風險

**財權與事權合理匹配的財税體制是地方債務風險管理的基礎。**1994年實行的“分税制”改革，徹底扭轉了中央和地方的收入格局，解決了當年中央財政緊缺的問題，但是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，地方政府財政收入佔全國財政收入的比重約為50%，其支出佔全國財政支出的比例卻超過80%。因此，要真正消除地方政府債務風險，必須真正建立財權與事權合理匹配的財税體制。2018年2月份，國務院印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），新時期財政事權與支出責任劃分改革取得突破，後續仍須進一步出台其他細分領域的中央與地方財政事權和支出責任劃分方案，形成全方位、權責明確的中央、地方財政事權和責任劃分體系。與此同時，税收體系仍須進一步完善，形成“以共享税為主、專享税為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當提高地方的共享税分享比例，增加地方主體税收來源。值得一提的是，中央與地方對共享税的分享比例一旦確定，應在較長時期內保持穩定，以保證體制激勵效果。

**加快推進地方政府債務信息公開，提高債務管理的透明度。**2017年以來，在加快地方政府債務信息公開方面取得了重要進展：2017年6月，《全國和地方資產負債表編制工作方案》經中央全面深化改革領導小組審議通過；2018年3月，財政部發布《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》；從2017年年末開始，財政部逐月公佈地方政府債券發行和債務餘額情況。但從當前來看，我國地方政府債務信息公開仍有諸多不完善之處。**一方面，財政部公佈的地方政府債券發行和債務餘額情況，僅是地方政府直接債務，而實際上地方政府債務結構複雜，相當一部分債務以城投平台債務、國有企業債務、PPP等隱性債務形式存在，信息高度不透明，隱藏着巨大的風險。另一方面，當前我國地方政府債務口徑不統一問題依然存在。**從橫向上來看，財政部、發改委、審計署以及各地地方政府的統計口徑並不完全統一；從縱向上來看，地方政府不同時期披露債務數據具有較多隨意性，沒有統一方式。在制度不完善的情況下，我國地方政府債務的信息涵蓋與披露方式需要做出特別的設計，應根據我國地方政府債務的實際情況，對隱性債務予以充分考慮，以更為準確地評估地方政府的實際債務水平。與此同時，債務信息的公開應形成完整的制度，有關部門及地方政府應按一定的時間頻次、可比的統計口徑持續進行債務信息公開，以合理引導和穩定各方預期。

完善債務風險預警機制，加大對高風險地區的約束和懲罰力度。國務院辦公廳於2016年10月印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》對地方政府債務信息報送及債務風險事件處置進行了詳細規定，明確“市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啓動財政重整計劃”，明確財政重整計劃包括但不限於暫停除法律、行政法規和國務院規定的財税優惠政策之外的其他財税優惠政策，壓縮基本建設、政府公用經費等各項支出，控制人員福利等多項內容，並提出依法追究有關人員責任等。2018年3月，財政部發布《關於做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，再次強調加大對高風險地區債務風險的防範力度，首次提出研究制定對高風險地區政府投融資行為的約束性措施。值得一提的是，當前我國地方政府顯性債務風險總體可控，而隱性債務風險較大，且由於信息不透明，可控性依然不足，它的爆發同樣可能對地方政府信用和經濟發展產生極為負面的影響。因此，在債務風險預警和防控體系中，尤其需要關注隱性債務風險，做好隱性債務摸底是進一步防控地方政府債務風險的前提。同時，對隱性債務風險較大地區相關人員的追責也應進一步加強。

**切實貫徹落實已出台的系列政策，妥善解決存量債務風險，規範新增債務管理。**43號文發佈以來，圍繞“開前門、堵後門、修明渠、堵暗道”的規範，地方政府債務管理以及投融資平台舉債等方面的政策不斷出台。2017年以來，在“防風險”背景下，中央針對政府通過城投平台違規舉債、明股實債、PPP不規範等行為，相繼出台了系列文件。這一系列政策如果能切實貫徹執行，實際上是可以妥善應對地方政府債務風險、規範投融資平台舉債的。但在實際操作中，在中央和地方財税關係沒有根本改變的前提下，融資平台依然履行着重要的基礎設施建設職能，導致違規舉債行為難以杜絕。同時，在隱性債務摸底尚未完成的情況下，存量債務風險處置難以有的放矢。此外，市場依然存在一定的“兜底”幻覺。因此，要保證已出台的系列政策貫徹落實，一方面要持續推進央地財税體制改革，另一方面地方政府債務統計與信息披露工作仍要加大力度，同時加大督查問責力度以確保新增債務嚴格遵守現有政策規範。此外，在當前地方財權與事權合理匹配問題並未得到根本解決的情況下，地方政府也要充分發揮主觀能動性規範税源監控，加強税源管理，多方面拓展税源，提升自身財税實力，減少對舉債發展的依賴。

**提高地方政府發行債券及其二級市場交易市場化水平，有效發揮其融資功能。**自2014年新《預算法》規定地方政府可以直接發債以來，近年來，為提高地方政府發債及其債權交易的市場化水平，中央政府在政策方面做了不少努力。但是，在當前我國地方政府缺乏完備清晰的資產負債表和財政收入支出表、債務信息並不完全透明的情況下，地方政府信用評級差異並不顯著，地方政府債券發行市場化定價依然缺乏足夠的基礎。要提高地方政府債券發行市場化水平，仍須做好頂層制度設計。加強政府財務信息公開是實現地方政府發債市場化的重要前置條件。與此同時，建議統一地方政府發債主體與資金使用主體，允許具備條件的地市或縣作為發債主體直接發債。此外，提高地方債二級市場流動性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場，鼓勵更多投資者進行二級市場交易。

規範運用產業引導基金、PPP等融資渠道

雖然當前各方對中國地方政府存在巨量隱性債務這一點達成了共識，但隱性債務規模到底有多大、其中藴藏多大風險則眾説紛紜，有關部門統計口徑也不統一。當前亟須對已經形成的隱性債務進行摸底排查，以此為基礎，有的放矢地做好存量隱性債務的化解工作。與此同時，必須堅決遏制隱性債務快速增長的勢頭。2017年以來，有關部門持續出台文件對產業引導基金、PPP等融資方式進行規範，如果這些規範能得到貫徹落實，將對地方政府通過產業引導基金、PPP等融資渠道違法違規舉債產生較好的制約作用。但是，監管部門仍要持續關注，與時俱進地改進監管方式，防範地方政府在融資壓力下通過金融創新規避監管、拓展其他融資渠道，導致新增隱性債務。

《雙底線思維：中國宏觀經濟政策的實踐和探索》

中國人民大學出版社

2020年6月出版

毛振華 著

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