劉兆佳：香港國安法有礙言論自由、港警將成“蓋世太保”？他們在慌什麼

香港國安法自6月30日23時刊憲以來，令大部分國人欣喜之餘，亦屢遭香港內外部分輿論攻擊。

反對派憂思日後言論自由及新聞自由將因此受阻，被精準狙擊的西方政客和媒體更是瘋狂反撲，擺出制裁措施，惡意詆譭加劇。美國隨後簽署所謂“香港自治法案”，公然干涉中國內政，也引發了一波反彈。

為此，觀察者網視頻連線前任全國政協委員、全國港澳研究會副會長劉兆佳，邀其就一些尖鋭質問答疑釋惑。本文為採訪上篇，專談香港國安立法；下篇再聊香港人的政治心態。

劉兆佳教授與觀網視頻連線

【採訪/觀察者網 李泠】

**觀察者網：**在香港國安法正式出台之前，中央聽取和徵求了香港社會各界人士的意見。您當時有提什麼意見？

**劉兆佳：**我認為國安法最重要的一點是能夠起到震懾作用。國安法是不是有效，要看能否讓很多人不敢觸犯國安法，而不是要利用國安法去拘捕、起訴和審判很多人。有了國安法之後，外部和內部的敵對勢力不敢從事危害國家安全的行動，這樣的國安法才是有用和有效的國安法。

因為上次諮詢的時間很短，不能説太多的事情。我自己提出，國安法最關鍵的點是一定要有足夠的阻嚇作用，要達到某種嚴刑峻法的效果，要讓各方面知道中國政府下定決心不惜一切來維護國家安全，特別是讓外部勢力——尤指美國和台灣勢力——不能在香港興風作浪，從而讓“一國兩制”能夠行穩致遠。

**觀察者網：**有香港本地的法律學者認為，國安法條文模糊，定義廣泛。舉一個例子，在第55條裏國安公署可以行使管轄權的三種特殊情況，法律條文沒有給出非常明確的界限，如“出現國家安全面臨重大現實威脅的情況”，這個“重大”怎麼定義？此外，全文多次出現“其他手段”“其他形勢”等措詞描述。中央在制定國安法時是有意模糊界限嗎？背後有哪些考量？

**劉兆佳：**我剛才説過，國安法是不是有效，要視乎它有沒有震懾阻嚇作用，如果有，國安法就有效。國家安全問題也不是一下子可以預測和處理完的，國家安全威脅是在不斷變化的。也就是説今天我們知道國家安全威脅有什麼，不等於明天可以知道，你永遠不知道國家安全威脅以後會用什麼方式表達出來。所以全世界的國安法都會寫得比較籠統，不會很具體地説清楚究竟什麼罪行才叫違反法律。

另外，國安法始終都是為了維護國家利益和政權的生存而訂的，所以它不是一般的刑事法律。國安法一定要給執法機關以最大的空間、最大的靈活性和最大的權力去維護國家安全。換而言之，寫得籠統的國安法賦予執法機關不同於處理一般刑事罪行的權力，無論是偵查、起訴，還是審判、服刑，它都是一種很特殊的安排，跟一般刑事罪行的處理辦法是不一樣的。

對於這一點，很多香港人特別是法律界不習慣，他們很多時候還是從普通的刑法刑事罪行角度、從人權自由的角度去處理國安法問題，甚至特別關注國安法對人權和自由的衝擊。這反映出不少香港人缺乏國家觀念，沒有將國家安全問題看成一個至高無上的問題。

其實西方國家自己的國安法都非常嚴厲，賦予政府和執法機關莫大的權力，在一些方面嚴重削弱人權的保障。西方國家的批評者為了製造麻煩，用人權自由的標準來批評中國中央政府制定的國安法，鼓動香港人反對國安法，他們（可能）忘記了自己國家的國安法是什麼樣子。

美國明州，國民警衞隊沿着街道向抗議者推進（資料圖）

現在要慢慢向香港人解釋，國安法究竟要達到什麼目的，為什麼條文要寫得比較籠統，為什麼一定要賦予執法機關極大的權力和靈活性去維護國家安全。國安法的特徵和一般普通法的特徵不同。尤其重要的是要讓香港人明白到國家正在面對嚴峻的來自香港的威脅。這些都要説清楚。

對於什麼情況下國家公署才出手行使特權，這點國安法是不會寫清楚的，因為寫清楚的話，有些人自然會希望走法律罅，避免國安公署立案調查、處理這類案件。模糊國安公署的管轄權界限，國安法的阻嚇作用也能大很多，會讓一些人知道有些案件可能不是由香港法庭審判，而是會由中央直接接手，進而被送回內地受審、在內地服刑。這對包括外國人在內的很多人來説，有很大的阻嚇作用。

至於在什麼情況下國安公署會行使管轄權？你看國安法是看不清楚的，它目前説的是特區管不了、特區無權管、特區無力管的那些事情。但具體是什麼事情呢？我個人的理解是——

凡是涉及外國間諜和情報機關的，恐怕是由中央來管，也就是由國安公署來管；

凡是涉及外交問題的，可能是由中央來管；

凡是涉及對國家安全造成嚴重損害的，也是由中央來管；

凡是涉及大量的國家機密，不能讓國家機密通過在香港審判而讓其他人——特別是外國人——看到的，可能也由國安公署管；

有些庭審可能暴露出國安公署偵查案件所用的一些重要手法，而中央不希望這些手法被別人看到、知道，可能相關案件也由中央自己來管。

我只是按照個人的理解羅列一些可能性。涉及外部勢力的案件，肯定由中央接手會比較妥當。

**觀察者網：**您提到了外部勢力，香港國安法裏有一條是“勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪”。修例風波期間，我們在討論香港問題時常提及“顏色革命”一詞，在您看來，這項立法能不能徹底阻斷未來西方在香港推行顏色革命的可能？

**劉兆佳：**香港國安法實際上不是一條全面性的國家安全法，它不是説所有涉及國家安全的法律、罪行都要處理，它只是處理四種罪行。

它為什麼特別針對四種罪行呢？因為過去這幾年來，中央看得最清楚，香港如果成為國家安全威脅，最重要出現的極端之罪就是這四種，最重要的一點是因為外部勢力在香港不斷運作，不斷為香港和國家制造麻煩。這不單指最近一年來香港發生的暴亂，也包括從2014年開始的“佔領中環”行動和過去這幾年發生的事情。

所謂“勾結外部勢力”，本地的敵對勢力、激進勢力、“港獨”勢力的確有藉助外部勢力在香港發展它的組織、去策動行動。而外部勢力在香港最主要的目的是什麼？它要將香港建構成一個危害中國國家安全的地方，包括在香港製造各種動亂和暴亂，危害香港的穩定和繁榮。它甚至希望幫助本地的激進勢力奪取特區的管治權，它要在香港推動各種各樣類似顏色革命那種奪權行動，它要將香港變成一個更重要的針對中國的間諜情報滲透工作基地。

美國壓制中國的力度不斷加大，你可以看到美國現在在台灣、香港、新疆、西藏的問題上不斷有動作，不斷通過制定一些國內法律去插手台灣、新疆、西藏、香港事務。在中美大國博弈環境下，香港無可避免地被美國利用，成為對付中國的工具之一。

他們的攻擊對象不是香港，因為香港對於美國人而言不是那麼重要，反而美國在香港有很大的利益；事情的本質是他們希望借搞亂香港，削弱香港對中國的經濟價值，從而阻礙中國的崛起，甚至可以阻礙中國“一帶一路”計劃和粵港澳大灣區建設的推進。在香港製造動亂，為中國製造麻煩，迫使中國領導人放更多時間在香港問題上，減少治理其他國家問題的時間。

此外，如果製造動亂做得好，也能幫助本地激進勢力奪取特權管治權。如果奪取成功，香港更加沒有維護國家安全的責任、法律和能力，外部勢力就可以在香港擁有更大的政治活動空間。

之所以在香港製造動亂，還有一點原因是打擊香港的“一國兩制”，讓台灣更加振振有辭——宣稱“一國兩制”在香港是失敗的。某種程度上，這些將更加加強台灣人的抗拒心理。

總而言之，過去幾年來在香港發生的事情反映出內外勢力勾結對國家和香港都造成了危害，國安法實際上就是專門針對這些罪行。

**觀察者網：**香港本土方面，我看到部分香港市民也就國安法表達了他們的擔憂，比如擔憂他們還能否如以往那般自由地批判香港政府和中央政府，一些批評言論會不會觸及“顛覆國家政權罪”。

**劉兆佳：**當然可以繼續批評了。剛開始時有些人不知道界線在哪裏——是不是批評政府也會變成顛覆政府，批評中國共產黨就等於顛覆國家政權？這些擔憂，我是可以理解的。就事實來説，基本法也保證了香港很多方面的人權和自由，而國安法對付的其實是極少數的蓄意危害國家安全的人和組織，特別是外國和台獨勢力。

具體説來，立法的目標肯定不是想限制香港人批評中央政府、批評共產黨、批評特區政府，而是針對一些很明顯意圖推翻特區政府或者推翻中國政府，再或者就算推翻不了也要癱瘓政府運作，讓政府無法正常有效執政的行動。對於絕大部分香港人來説，有多少人想做這樣的事情呢？只有極少數人想這樣搞事。而就事實來看，在國安法立法之後，這幾天對特區政府、中央政府的批評好像還是很多，並沒有因此而減少。

在我看來，顛覆國家政權罪不是這麼容易犯得上的，你一定要做很多事情，又有動機，又有言論，又有行動，接着又有組織和計劃，甚至有一個長時間行為的發生，甚至還可能牽涉到外部勢力、暴力，加起來有很多事情才有機會觸犯顛覆國家政權罪。

一下子説服香港人國安法對他們沒有影響，這是做不到的；要慢慢來，從案例、經驗中釐清國安法的應用界限。目前為止，香港特區政府只運用國安法起訴個別人士，例子太少，尚不足以形成一種所謂的劃界作用。等再過一段時間，待多一些案例出現後，香港人就能清楚什麼情況之下才會因觸犯國安法被起訴。我認為大部分香港人也不會相信國安法是隨便用來打擊異己的。

**觀察者網：**除了言論自由，部分港人，尤其是香港媒體和記者還關注新聞自由。香港國安法第9條規定，“對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，香港特別行政區政府應當採取必要措施，加強宣傳、指導、監督和管理。”如何理解政府對媒體“指導、監督和管理”？我們知道黎智英旗下的《蘋果日報》等反對陣營媒體在系列抗議運動中推波助瀾，以後他們還能繼續如過往那般報道嗎？

**劉兆佳：**得看你做什麼才行。我剛才説過了，對政府作出批評、對政策提出異議，甚至有些人出來示威遊行，反對政府的政策，這些我不覺得會有問題；主要是你不能去做一些違法的行為，特別是不能從事暴力行為，不能勾結外部勢力試圖推翻或癱瘓特區政府、中央政府。

過去幾年以來，很多人在學校、在社團、在教會、在媒體、在網上不斷鼓吹暴力，甚至歌頌一些違法亂紀的行為和從事暴力行為的人，讓很多青少年受到影響，出來參與違法暴力行為，以為他們這樣是在拯救香港，將自己當作一個英雄人物，在同輩當中很自豪。國安法實際上就是想阻嚇、禁止和懲治那些違法行為。

在我看來，鼓勵一些人採取行動攻擊政府，這事多是在很極端的情況下才會發生。因此國安法第9條所説的，實際上正好表明了特區政府或者中央不想隨便用國安法去對付某些人，而是到了最極端的情況之下迫不得已才用的，希望他們知道國安法的立法原意以及想達到的目標，避免做一些事讓自己觸犯國安法。

**觀察者網：**您剛剛的這些回答其實也可以用來解釋下面這個問題，就是對警權擴大的擔憂。7月6號《國安法第43條實施細則》刊憲公佈，香港乃至西方輿論對此憂慮更甚。按照香港普通法的慣例，警察若要截取通訊和秘密監察，需先獲得法院的批准；現在國安法將這一授權的權限轉給了行政長官及其授權的人員。我看到昨天很多西方媒體因此把香港警察形容成“蓋世太保”……

**劉兆佳：**9·11事件之後至今，美國通過了很多條國家安全法，比如《美國愛國者法》（Patriot Act）。《愛國者法》實際上給美國執法機關相當大的權力去侵犯個人隱私，他們可以截聽所有人——非特指一些嫌疑犯，而是所有普通老百姓——的個人通訊，被截聽通訊的那個人也未必知道自己的私隱正被侵犯。

我現在剛看完兩本本書，講述美國中央情報局和聯邦調查局過去幾十年的工作。原來中央情報局及聯邦調查局過去幾十年來做了很多違法的事，觸目驚心。在沒有得到法律容許的情況下——有的只是得到總統個人授權，甚至有時候總統都沒有授權——他們就跑去做很多事情，侵犯一般老百姓的人權及隱私，甚至從事暗殺的勾當。

從這個角度來看，香港國安法説來説去都是説四種罪行，不是全面的國家安全法律，當中央和香港特區政府執法部門的人員在處理這四種罪行時，他們才會被賦予較大的權力，而這四種罪行以外的那些罪行，他們沒有相同權力。而且，這權力本身也不是不受節制的，有一部分要得到上頭批准才能做。

有些人批評得最多的一點是，截取通訊和秘密監察只要行政長官批准就行，不用經過法庭。這問題其實很簡單，大家都承認國家安全是一項重中之重的事情，不同於一般罪行，從事這些罪行的可能是一些國際組織、一些台灣的組織，而特區政府從未對付過這些力量龐大的外部勢力。這種情況不僅需要中央政府的協助，也更需要賦予特區政府更大的權力去應付更大和更窮兇極惡的敵人。

現在不是在對付三合會等所謂的犯罪團伙，現在是在對付外國的情報機構、一些重要的國際組織，甚至是外國一些專門搞顏色革命、搞政權變更的機構。特區政府如果沒有足夠的力量去對付，而是沿用以前那套處理普通罪案的權力，它怎麼應付得來呢？

總體説來，第一，警權的擴大只是為了對付四種罪行；第二，他們在任何情況下都要先得到某種授權——可能是司法機關，也可能是行政長官或警署高層等——而不是隨便可以在沒有任何授權的前提下去執行，他們不可以亂來的。國安公署同理，也要遵守全國性法律，接受國家上級機關和中央紀律檢查委員會的監督。相比美國中央情報局、聯邦調查局所得到的權力，其實我們的機構在處理國安難題時受到的權力制約是更大的。

資料圖來源：央視新聞

**觀察者網：**您剛才提到國安公署，它是中央駐港的第四機構。我們之前一直在説，中央在香港的管治是有所缺失的；現在您認為國安公署的加入，能否完全填補中央在港管治的漏洞？

**劉兆佳：**要完全填補中央在香港的管治漏洞是不可能的，因為那漏洞不單純是維護國安這麼簡單，還有其他，比如考慮怎麼樣讓香港的敵對勢力進入政治體制的空間減少，讓他們不能在香港不斷做一些破壞“一國兩制”、損害香港繁榮穩定的事情。

敵對勢力可以做很多事情損害香港人對特區政府、對“一國兩制”的信心；他們可以做很多事情，讓香港和中央之間產生對抗，不斷質疑特區政府的政治認受性或合法性。例如不能鼓吹一些人推翻政府，但他們可以鼓勵一些人不滿政府，他們能夠在學校裏讓青少年仇恨自己的民族、仇恨自己的國家、仇恨中央、仇恨特區政府、仇恨警察，這些事情就不是國安法可以對付得了的。

香港管治的漏洞，很多是政治性的，不是法律性的。國安法確實會產生震懾作用，讓一些太極端的行為不易發生，但這些事情不一定和國安法有關係，法律也阻止不了他。可以説，他們不一定違法才做，他們做了也不一定違法。

**觀察者網：**相對於其他三個領導班子，在您看來，國安公署的領導班子需要具備哪些特別素養？

**劉兆佳：**我看其他地區的情報機關，需要多種不同類型的人，有些人能偵查，有些人有分析情報的能力，有些人能宏觀看到國際大勢及不同國家的局勢，有些又可能對一些事情的政治含義比較敏感。但是最根本最簡單的，是幾個特徵——

第一，對國家有相當大的忠誠度，高度效忠國家，這是最重要的一點；

第二，國際國內各方面形勢，包括香港的形勢，會出現什麼樣的國家安全威脅，他能夠明白，敏感度高；

第三，這幫人一定要剛正不阿，也就是要很正直、不容易被人收買。做國安的人，他自己不斷策反別人，但他自身不能容易被人策反。如果某些人被外面的間諜策反了，那就很麻煩了。

還有，紀律性要強，不能隨便做一些違反紀律的事情；一定要有膽識，也就是要有勇有謀。國安工作不是隨便每個人都能做的，這工作很危險，你隨時可能成為其他國家的情報機構的打擊對象。從事這些秘密工作的時候也會將自己置於危險的境地，你去卧底、去滲透別人、去收集情報、去策反別人的間諜，這些全都是高危動作。

總之，你不一定需要能打，但是你這個人一定要紀律性強、自我控制能力高，最重要的一點是有膽識以及對國家有相當強的忠誠度。

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