杜建國：談“地方債”色變，大可不必
【文/觀察者網專欄作者 杜建國】
近日，一則“獨山縣如何燒掉400億”的短視頻熱播，讓地方政府債務問題再次被廣泛關注。貴州獨山的政府債務問題是很嚴重的——即使並沒有網傳的“400”億那麼多，如貴州與獨山方面指出的，也存在着“因盲目舉債、亂鋪攤子遺留的形象工程、政績工程、爛尾工程問題”。根據7月16日貴州省的通報情況可以看出，截至2020年6月末，獨山縣政府債務餘額135.68億元，三都縣政府債務餘額97.47億元，其餘為企業債務等。
自去年以來，好多人以獨山為例，批評地方政府通過借債來發推動方建設與發展的做法。在我看來，獨山的案例，主要體現出來的是地方領導缺乏責任心、亂折騰以及藉機搞腐敗的問題，並不能以此來全面否定地方政府依靠舉債搞建設的做法。下面予以詳述。
一、債務問題被妖魔化了
眾所周知，經濟要發展，首先就需要進行投資，無論是工業的投資，還是服務業的設施，還是水電氣等城市基礎設施，還是交通通訊基礎設施，都需要獲得資本，需要投資，才能予以啓動直至完成。
理性來分析，每一個經濟體，無論國家還是地區還是企業還是個人，很難有充足的自有資金，極少有單靠自有資金就能完成投資與發展的，在這種情況下，進行借債就是不可避免的了。通過借債、融資來啓動發展，邊借債邊發展，對於一個國家、一個地方、一個企業來説，是一件正常的事情，這本來是經濟學常識與社會常識。
因此，債務也有合理性。先借債，通過借債完成投資實現發展，賺到錢後再償債，償債後繼續借新債支撐進一步的發展，再還債，如此一來，形成良性循環。這樣的債務，也就是良性債務，不必過分擔憂。
債務問題本來是天經地義的，債務問題的解決，也沒有那麼困難：借債促成發展，發展帶來償還債務的能力，這樣就把問題解決了。不過按照中國人的習慣認知，總是覺得欠債是一件有風險的事情，總有人一聽到有債務存在就認為“要完了”；只要借債的結果是維持了經濟的正常高速發展——而不是或消費或去搞高風險的投機，那麼債務問題就不用擔心。這才是事實求是的態度。
事實也正是如此。中國經濟持續高速增長多年，期間無論是政府還是企業，都沒有發生過大規模的債務危機。中國經濟的特點是高積累、高投資、高增長，高投資必然意味着高債務，但是，由於高投資帶來了高增長，整個經濟或資產規模做大了，相比之下，債務就不高了。當然借債—發展—還債是理想狀態下的設定，要平衡兩端也不是一件容易的事情，所以我們也不排除在這期間出現企業或地方決策者做出錯誤決策甚至違法違規情況，導致出現較嚴重的債務問題，比如獨山以及一些大型或小型的企業。
讓人擔憂的是，近年來，輿論醜化了中國的高增長，誇大了債務問題即槓桿問題，以至於形成了降速與“去槓桿”即強行減少債務的大勢。
當前誇大債務問題尤其顯得荒謬的一個事實是，中國經濟經歷了幾十年的高速發展，積累了大量的資金。不讓這些資金閒置，讓這些資金轉化為新的投資，從而促進經濟的增長與發展，促進產業的升級換代，提高人民的生活水平，是當務之急。要實現這一目標，就需要藉助債務這一形式來完成。
二、地方政府舉債功過幾何
下面具體來看看地方政府債務問題。
大家都知道，中國經濟的高速發展，一方面靠的是億萬人民的努力奮鬥，一方面靠的是中國無數大小企業自身的努力，再一方面靠的是中國各級政府的努力，其中政府的努力，不光存在於中央層面，地方各級政府也是。地方政府，尤其是縣市級地方政府的努力與他們之間展開的競爭，是中國經濟增長的一個重要動力源泉，這已經得到了公認，無須贅述。
經濟發展主要依賴工業化與城市化的推進。地方政府要想發展經濟，但手裏本身並沒有太多錢可直接用於發展經濟，城市開發、工業園區建設等等，都需要預先投入大量資金，而政府手裏又沒有那麼多錢，那該怎麼辦？很簡單，很大程度上要靠借錢來搞先期建設。
比如一個工業園區要想吸引投資者，最起碼要實現七通一平（指基本建設中前期工作的道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整等的基礎建設），而七通一平要花很多錢，誰來幹？某家企業會自己來幹嗎？可能性很低，畢竟回報太少。再如，中國現在城市化發展很快，很多城市需要修建地鐵來緩解交通擁擠堵塞，修地鐵的前期投入很大，錢從哪兒來？這些只好由政府出面。現在政府不允許直接借債，於是通過城投公司等形式，借債來完成投資與建設，日後有回報了再償還債務。
城市開發也是如此，一些鼎鼎大名的新區建設，很大程度上都是靠債務來完成的。不借債，就沒有足夠的啓動資金，難以把新城區建設得那麼好。
可以説，如果不允許地方政府通過城投公司等形式借債，如果沒有地方政府債務平台，那麼地方經濟與建設就不可能發展得那麼快那麼好，整個中國經濟也不可能發展得那麼快那麼好。
當然，同時要注意規避風險，不排除個別地方個別人的把事情辦砸了。
三、地方政府債務危機論的由來及誤區
應該説，對地方政府債務問題的誇大，始自2008-2010年的四萬億之後。從2011年起，地方債務問題就成了媒體報道的熱點。一位經濟學家當時曾信誓旦旦地説，2011年中國地方債務平台必將崩盤。
2012年9月27日，某報刊登文章《國家審計署摸底發現 地方債務較兩年前幾乎翻番》，國內國際輿論反響強烈，一時間風聲鶴唳，人心惶惶，“地方債務危機”似乎真的來了，“中國崩潰”似乎的真的要來了。結果不久之後，該報刊登道歉聲明，承認數字是記者自己“推算”出來的，並沒有找專家與權威部門核實。
某位經濟學家在2011年曾言之鑿鑿地預言道，中國將在2013年爆發大規模經濟危機，主要原因就是“地方債務危機”，“到2013年前後，有一部分地方政府可能要破產”，進而“爆發一場社會危機”。該經濟學家甚至對危機爆發時間的預測精確到了月份：“最可能是2013年七、八月份”。
巧得很，2013年7月18日，傳來了美國底特律因債務危機申請破產的消息。莫名其妙的，中國好多人竟然如獲至寶，藉機掀起了“中國地方債務危機比底特律嚴重”的輿論浪潮。某位曾有過“上世紀30至50年代為蘇聯赫魯曉夫統治時期”高論的財經評論員，就拋出了一篇《挽救中國版底特律 要解決地方債務危機》。
而早在2011年11月就斷言中國已經開始爆發地方債務危機的那位經濟學家，此時則以其一貫聳人聽聞的風格乾脆宣佈中國有“330個底特律危機”。
美國底特律爆發債務危機，城市面臨破產，結果在中國好多人看來，這竟然又成了“中國輸了”，出現了很多“某某市能成為中國的底特律嗎？”之類的報道。
2013年4月博鰲亞洲論壇上，前財政部長項懷誠就曾對地方債務危機論進行了批駁：
“我個人覺得中國政府的債務還不是一個當務之急，不是説已經非常危險，我之所以這麼説，第一，因為債務率本身不是特別高；第二，中國政府的債務基本上是內債，內債佔到整個債務總量的95%-98%；第三，中國債務總體上看還沒有看到特別特別壞的、效率特別特別差的案例。”
這麼多年過去了，我覺得這番批駁還是站得住腳的。
為應對鋪天蓋地的地方政府債務危機的輿論，中國政府於2013年下半年組織了大規模的政府債務審計行動，結果於2013年12月公佈，截止2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低於國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。
可以説，整體看，中國地方政府的債務問題是良性的、可控的，不會出現大規模的“危機”。
自此次大審計之後，地方債務危機即將爆發的輿論，冷卻了不少，但是，對地方債務的貶低與負面看法，卻一直存在。在之後的“去槓桿”行動中，壓縮地方政府債務成為一個重要組成部分。
本來，經濟在正常運轉，借債還債處於良性循環當中，現在突然卻要求大規模地“去槓桿”，立即償債，或者不許再借新債了，這樣一來，極有可能破壞了正常的經濟運轉，破壞了地方或企業的贏利能力，從而也就破壞了地方或企業的償債能力。也就是説，如果誇大了債務問題的危險，對正常的債務問題過分擔憂甚至形成了恐慌，進而強行採取去槓桿、禁止借債的應對措施，這非但無助於解決債務問題，反而會加重甚至惡化債務問題。
如餘永定教授強調的那樣，正確的去槓桿思路，應該是做大資產，做大分母，資產做大分母做大了，債務分子不變，或者，資產分母的增長比債務增長得快，這時候債務率槓桿率就下降了。反之，如果藉口去槓桿而把重點變成了壓制資產分母的增長，那麼負債即使沒有增加，槓桿率或負債率反倒上升了。去槓桿走向了自己的反面，成了一個悖論。
所以我們看到，包括壓制地方債務在內的各種去槓桿，實踐中導致經濟下滑過快；經濟下滑過快後，不得不暫停去槓桿，不得不重新降息降准以及允許地方政府繼續借債。比如，財政部於2014年10月出台43號文件，對地方債務運轉予以壓制，但是進入2015年後，迫於經濟下行壓力，又於5月出台40號文件進行了鬆綁。
有的地方，本來地鐵項目已經開工了，可是，後來以這會增加地方債務為由，給下馬了；再後來，需要穩增長，又重新允許工程上馬了。如此波動，已經成為這幾年的常態。去槓桿、去債務——經濟下滑——加槓桿加債務以穩增長，這一循環已經出現多次了。
本來中國經濟的特點是高積累高投資，即一方面為了發展經濟要借債，一方面在個人消費領域則量入為出不借債。現在，由於在實體經濟領域搞去槓桿，大量資金被閒置，導致了另一個後果，這些資金轉而投向金融投機領域，近年來持續不斷的P2P暴雷就是例證。此外，五花八門的個人消費信貸猛然增加，即個人“加槓桿”。不該去的地方去了，不該加的地方加了。
四、川、渝、黔等省市的發展經驗
中西部省份身處內陸，本來區位優勢就遠不如東部沿海地區，歷史上的發展水準也遠遠低於沿海地區，包括資本在內的各種積累也是如此。在這種情況下，中西部省份要想撬動自己的發展，要想追趕東部地區，更是需要藉助債務的槓桿作用。
身處西南的四川、貴州、重慶（以及最近兩年的雲南），近十幾年來的發展有目共睹，此間“借錢發展”所起的作用功不可沒。重慶、成都我都去參觀過，這兩個內陸城市的發展可以説是令人震撼的。
2019年春天，我去成都天府新區參觀時，當地幹部説，2008年的時候，天府新區一代還是一片田野，沒想到短短十年間，就換了人間。天府新區的市容市貌，在我看來堪與中國最發達、最漂亮的新城區上海浦東、深圳等相比美。如果靠自有資金，怎麼可能在如此短的時間內取得如此之大的建設成就呢？
2020年初，中國政府制定了推動成渝地區雙城經濟圈建設、在西部形成高質量發展的重要增長極的規劃，債務將在這一規劃的實現中繼續發揮重要作用。
貴州也是如此。貴州本來是全國最窮的省份，這十幾年來的變化實在是太大了，堪稱天翻地覆。前兩年我去貴州參觀時，當地的一位幹部説，“過去，貴州實在是太落後了，有人問我們是什麼地方人時，我們都不好意思説自己是貴州的，就拿自己的祖籍來搪塞矇混過去，比如説自己是江蘇的，是山東的，是重慶的，是湖南的。現在，貴州經過了快速發展後，我們也不再覺得當個貴州人會抬不起頭來了，開始大大方方地對人説：我是貴州人。”
貴州過去交通極其落後，現在，貴州已經成為西南的高鐵中心，高速公路數年前也已做到了縣縣通。如果不借債，貴州如何在短短几年內做到這一點？中國有全球最好最高效的交通施工運營技術與能力，有龐大的資金積累，貴州把二者的潛力都發揮出來了。
經過幾十年的高速追趕與發展後，中國工業科技的水平已經達到世界一流水平了，中國的資本積累也因為高儲蓄率等原因而非常雄厚。在這種條件下，如果一個較為落後的地方領導人具有較高的水平與豐富的產業知識、經濟管理知識，同時又能得到充分的資金支持即能借到錢，那麼，就可以推動該地方實現跨越式發展。
被譽為“中國天眼”的500米口徑球面射電望遠鏡，簡稱“FAST”，坐落於貴州黔南布依族苗族自治州平塘縣克度鎮金科村大窩凼。
五、努力提高水平，避免低水平拍腦門決策
當然，不排除某些地方的領導人，像獨山縣的爛尾工程案所揭示的，既缺乏責任心，又不講科學決策，一拍腦門就上馬一些既投資浩大又缺乏回報的項目，從而造成了重大損失的。
獨山這種現象與問題説明了什麼？説明的是地方靠舉債來發展與建設是不可行的嗎？我看不能這麼説。這個案例更多是説明，借債有風險，作為地方領導人要懂的規避風險，切忌因自己的決策失誤導致“債台高築”。這個案例的教訓應該是，領導要加強責任心，提高自己的決策水平。
獨山的案例，提醒我們的不是要不要借債發展，而是該如何借債發展。
獨山案還有一個具體的教訓，那就是提醒我們注意，地方政府為發展經濟要不要上馬那麼多服務業、文旅業的大型項目？
過去一講招商引資、一講上項目，一般都指的是上馬工業項目，這幾年呢，國內興起了一股忽視、貶低工業的輿論或思潮，“退二進三”（退出第二產業即工業，進入第三產業）論大行其道。在這種輿論的影響下，地方政府在考慮選擇哪一種產業或哪一類項目來推動經濟發展時，常常就把文旅業納入首選，或者誇大了文旅業的收益，低估了風險。比如，近年來各地上馬了好多特色小鎮之類的文旅項目，不説千篇一律，也是大同小異。這些項目有好多就是地方政府舉債啓動完成的。好多這類項目的收益前景，令人堪憂。
相對而言，涉入文旅服務業，專業知識門檻較低，如果引進、上馬、整合工業項目，得要求相關負責人懂太多的產業知識或專業知識，比文旅業的專業門檻要高得多了。因此，好多經驗少、知識少的領導，更多地選擇了文旅業項目。而大型文旅業項目，看似進入門檻低，但實際上先期投入大，回報不確定，風險很高。
貴州這些年來得以快速發展，第一個靠的是改善交通，第二個靠的是“工業強省”戰略。未來貴州還是要把重心放在工業強省上，這才是徹底擺脱貴州落後面貌的根本之策。工業起來後，服務業或第三產業的跟進自然會水到渠成。
大型文旅項目不能草率上馬，尤其是在工業根基還不牢固的時候，試圖通過上馬一些大型文旅項目來從根本上改變當地，這種情況不能説絕對沒有，但是概率還是比較低的，獨山就是個典型的失敗案例。
發展經濟，世上不存在捷徑，除了極少數資源富集區與地理位置優越區之外，大都只能靠發展工業的路子。搞工業，確實很辛苦，而且現在比過去的進入門檻也高得多了，但是，不發展工業是不行的。一個經濟落後地區或純農業地區，不踏踏實實地發展工業，而想着走捷徑掙輕快錢，想借助文旅服務業一口吃個胖子，最後可能適得其反。
比如，海南在文旅業方面的自然稟賦在全國來講是得天獨厚的。不過，幾十年來，過分倚重文旅業、忽視工業，使得海南經濟始終處在比較低的水平上。即使海南這種省區，也還是需要發展一定的工業項目，這樣才能從根本上改變落後面貌。
獨山案並不能説明地方政府舉債發展經濟的方式是不可取的，説明的是，地方幹部需要提高自己的管理經濟的能力與水平，包括如何更好地通過舉債來發展當地經濟、如何選擇何種產業、何種項目來具體落實，等等。
凡事各有利弊。借債一方面能促進一地的經濟快速發展，一方面也確實存在着還不上債、產生債務危機的風險。對此要權衡利弊，全面考量，才能得出正確的結論來。
這幾年的問題是，好多人總愛用非建設性的思維，用誇大弊端忽略有利端的思維來對待、分析、判斷事物，十年來對地方債務危機的不斷渲染就是一個典型例證。甚至有的學者，竟然主張中國要支持地方政府破產，這種態度就尤為不可取了。我們做事的出發點，是要趨利避害，把事情辦好，讓地方政府藉助債務推動經濟發展，而不是故意讓事情做不成、讓事情失敗、或是乃至讓地方政府爆發債務危機、讓地方政府破產。
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