陸銘：國內大循環怎麼搞？先找出內需遲遲不能提振的原因

8月24日，習近平總書記在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會，9位專家現場發言，對“十四五”的發展環境、思路、任務、舉措提出重要意見和建議。

上海交通大學安泰經濟學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘是9位現場發言專家之一。

陸銘認為，在城鄉和區域發展方面，如果一些體制性結構性問題得以解決，將會產生巨大的“制度紅利”。具體政策方向，如強化都市圈、城市羣的增長極作用、深化户籍制度改革、加強流動人口子女教育投資、增加土地和住房管理的靈活性等，讓城鄉和區域發展在集聚中走向平衡。

生於1973年的陸銘，是發言專家中最年輕的，“70後”學者進入建言獻策核心圈，為之注入新鮮血液。

本文為觀察者網對陸銘教授的專訪（上）。

【採訪、整理/觀察者網 朱敏潔】

**觀察者網：**陸老師，您好，感謝您接受觀察者網的採訪。24日，您在北京參加經濟社會領域專家座談會併發言，習總書記主持會議，會上還有其他專家發言討論，這些與“十四五”規劃緊密相關，您有哪些印象比較深的政策風向，能否解讀其中傳遞的新信息？

**陸銘：**我覺得最為重要的問題就是習總書記在最後總結髮言時明確提到的，關於國內國際兩個循環，現在強調以國內循環為主，並不是説不要開放，而是從客觀上來講，自2008年經濟危機以後，中國在開放部門、就是進出口貿易順差對GDP的貢獻其實已經降到很小的份額，事實上已經形成了一個以國內循環為主的經濟發展局面。

第二個可能會引起大家注意的問題是，中國經濟的發展階段將在“十四五”期間跨越中等收入陷阱、邁入高收入國家的行列，同時疊加上中美貿易爭端中出現的各種各樣的問題，習總書記在講話中強調，接下來中國要加大技術創新，爭取在關鍵性的核心技術問題上取得突破。

第三是城鄉區域協調發展，這也是我這次發言中重點談到的問題，關於城市化的進一步推進以及都市圈、城市羣的建設，一定會成為“十四五”期間非常重要的政策導向，外來人口市民化的進程一定會持續推進。

第四個值得注意的問題就是人口政策，現在已經有越來越多的共識指出，中國的人口出生率出現比較明顯地下降，即便全面放開自主生育，也不會出現人口反彈，所以在這方面可能會逐漸走向自由生育政策。

8月24日，習近平在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會，若干位專家代表參會，9位專家現場發言，陸銘教授9位專家現場發言之一。

**觀察者網：**我們從新聞中得知會議討論了國內大循環和經濟雙循環的問題。關於這個政策，眼下討論很多，比如國內大循環不是簡單刺激經濟，也不等於經濟內部循環、內卷化或自給自足，那麼在您看來，國內大循環究竟指什麼，怎麼樣才算循環起來？就您關注的城鄉、區域間流動和集聚性平衡來看，有哪些切入點？另外，現在講的雙循環，與一直強調的改革開放是什麼關係，有何異同？

**陸銘：**所謂國內大循環，從經濟學原理來講，就是GDP構成的變化。通常來講，GDP有三個部分構成，即消費、投資以及國際貿易領域中的貿易順差。所謂以國內大循環為主，就是指經濟增長中主要以國內消費和投資來作為拉動經濟的主要動力。

那麼你問到怎麼才能讓國內大循環循環起來，中國現在的關鍵問題還是消費和投資之間的比例不夠協調，尤其是經濟危機之前，中國的投資率長期高達50%甚至更高，這種經濟發展結構存在不可持續性。

引用習總書記的話來講，就是消費和投資之間的關係，最後會轉化為需求和供給之間的關係，需求要引導供給，供給要創造需求，實際上就是在消費和投資、需求和供給之間形成某種比較合理的關係，從而改變過去我們國家的經濟增長過於依賴投資拉動、而相對消費拉動經濟的動力不夠高的這個局面。

除了總量上的問題以外，還有一些相匹配的結構問題。從產業結構來講，一直存在的情況是，有些供給或生產部門存在過剩，國內消費是不足的，以前可以通過大量出口來消化，但是現在不太可能再依賴國外需求的高速增長來消化這些行業的產能。另一方面，在有些部門存在大量需求，但是這些需求卻往往無法從供給端得到很好的滿足，比如居民對教育、健康、養老、旅遊、文化等部門的巨大需求。相對而言，在這些領域，我覺得我們的生產活力還沒有被釋放出來。如何讓供給關係進行結構上的調整，以滿足人民日益增長的需求，這也是國內大循環接下來要着重解決的問題。

國內大循環還有一個錯配問題就出現在空間上，其中最典型的問題就是，一方面人口在城市化進程中不斷進入城市，然後在城市體系調整裏面，人口逐漸向沿海地區和內地中心城市周圍集中，這是反映經濟集聚發展的客觀規律的。但是，在資源配置方面，我們對人口流入的大城市、沿海地區的土地供應是收緊的；在人口比較少、甚至負增長的一些中西部地區，特別是中小城市的資源配置是增加的，尤其是建設用地指標。這樣一來，就形成了所謂的空間錯配問題，由於供給和需求在空間上錯配，也對中國經濟增長的質量產生了影響，沿海地區出現了土地和住房供應不足的問題，導致企業生產的土地成本提高，居民住房價格上漲，而在人口流出地則是大量投資最終缺乏回報，地方政府背上比較沉重的債務。所以，內循環和外循環的關係是，當國內的經濟結構調整比較到位，結構性扭曲逐漸得到緩解，兩者之間的相互促進作用能夠得到發揮。

在我講具體細節之前，首先要再次強調一下，習總書記在最後的講話中提到一個意思，就是我們講內循環為主，並不是説不要外循環、不要開放，而是説讓中國經濟結構恢復到一個相對正常的水平上。所謂比較正常的水平，就是指不要過於依賴貿易順差來促進經濟增長。同時，在經濟開放度中，有一個重要指標叫貿易依存度。貿易依存度就是進口加上出口除以GDP的比重，中國經濟的這個比重在2008年經濟危機到來之前曾高達60%以上，在全世界比較大的經濟體裏面，外貿依存度大概在20%-30%之間，可見中國經濟適當減少對外向型部門的進出口依賴，恰好符合國際經驗。

反過來講，如果國內循環做的好，對於國際循環也有促進作用。我舉兩個例子，都與城鄉和區域發展有關，也是基於我自己的研究。一是，關於沿海地區的國際競爭力問題，在人口持續流入的沿海地區，尤其是大城市，當政府收緊土地供應時，會使得土地供應增長跟不上人口增長，最後產生高房價問題；一旦房價上去以後，就會推升居民的生活成本，勞動力市場也會相應要求漲工資。當沿海地區的地價、房價、勞動力工資輪番上漲時，就不利於沿海這個中國經濟最有活力的地方去釋放它的經濟發展潛力。所以，如果接下來的土地供應跟着人口流動方向去變動——也就是哪裏人口流入多，哪裏的土地供應多增加一點，那麼高房價問題有可能得到緩解，對於提高沿海地區的產業競爭力和降低成本會起到積極作用。

另一個例子是在農業部門，由於我們國家長期存在城鄉間勞動力流動障礙，農村地區滯留了太多的人口，農業人口一多，就導致農場面積很難增加，農業規模經營就會受阻，農產品生產無法發揮規模經濟效應，成本降不下來，而這一點恰恰降低了中國農產品的國際競爭力。其中一個表現就是我們現在需要大量進口農產品，特別是大豆。如果國內勞動力流動在城鄉之間可以更加順暢，一旦有大量農民能進一步被城市部門吸納，農村地區的農業規模經營和現代化進程就可以更加順利地推進。

這是我舉的兩個關於國內和國際雙循環之間的關係的例子，至於它跟改革開放的關係，那就更加明確了，就是習總書記指出的，要堅持以市場經濟作為配置資源的決定性力量，政府更好地發揮作用，在開放這個方面，還是要堅持對外開放的發展思路，特別是對那些跟中國關係友好的地區或國家。從中國方面來講，仍要主動利用好全球化進程來發展自己，不能走向閉關鎖國。當前在美國等國家對中國採取不友好措施的情況下，我想與會老師們也都非常贊同習總書記的這一説法。我們不能在別人喊着制裁我們的時候也立即制裁別人，最終會走向兩敗俱傷的局面。中國自身要堅持改革開放，通過做好自己的事情，來形成新的經濟增長動力。

**觀察者網：**提到國內大循環，必然強調內需。內需不振是近年來經濟增速放緩的原因之一，而且我們説擴內需也至少20年了，這一輪擴內需怎麼搞？有哪些認識誤區需要打破？

從消費、就業層面來看，一，目前國內就業形勢復甦如何，二，不確定性增加之下，民眾的消費儲蓄心理的變化以及對未來的預期，三，中國經濟發展中的人口紅利，確實一段時間內壓低了要素價格，要擴大內需、刺激消費，提升支付市場能力應該是手段之一，我記得您在寫《大國大城》時談過這個問題，但實際解決起來，可能會面臨企業、就業、政府等問題，您怎麼看這些複雜的關係？

陸銘：

這一輪擴大內需怎麼搞，先要把上一輪內需為什麼遲遲不能提振的原因給找出來。

我這裏講兩個方面，第一，中國國民收入分配差距比較大，跟偏向投資驅動型的經濟增長有關，所以GDP雖然增長很快，但居民收入增長相對來説沒那麼快，這對提振內需有很大影響。從消費需求角度來講，不僅是國民收入分配差距比較大，同時整體的居民和居民之間的收入差距也比較大。雖然近年來居民收入差距擴大已經得到一定程度遏制，但整體而言差距還是比較大。

隨着高收入者的邊際消費傾向遞減，經濟學的最基本原理就可以告訴你，收入差距大的時候，消費需求增長就比較慢，所以更加公平的收入分配應該是下一階段要重點解決的問題。

什麼是更加公平的收入分配？從國民收入分配角度來講，其實就是轉變投資驅動型的經濟增長方式，從個體層面的收入差距來講，最重要的是緩解城鄉間和地區間的收入差距。而緩解城鄉間和地區間的收入差距，又要以促進勞動力的合理流動為前提。經濟學原理就可以告訴大家，在地區間和城鄉間，如果勞動力流動更加自由，收入差距就會小，如果勞動力流動有障礙，那麼收入差距就會比較大。

第二，啓動內需，就是要讓供給和需求相匹配。習總書記在講話中也提到，要用需求引導供給，供給創造需求。原來的經濟結構中存在供給和需求互不匹配，主要體現在兩個層面：一，從產業結構來看，有一些產業產能過剩，過去可以靠出口消化產能，但現在出口增長逐漸下降，產能過剩狀況就會暴露出來。與此同時，有些居民需求非常旺盛的部門，由於種種原因，比如行業進入管制，中小企業融資困難等，導致相應供給能力不足，從而出現短缺，特別明顯地是醫療、教育、文化、旅遊等部門，這些領域有大量需求是通過海外供給來滿足的，包括一些高檔消費品。如果未來國內產能能更好地適應這些需求，就可以實現更好的內循環。

二，供給和需求的不匹配還體現在空間上，這是我反覆講的，而這又跟以土地為代表的生產要素供給和人口流動方向不一致有關，其實根本原因就在這裏。人口向沿海地區、特別是東南沿海以及中西部的一些以大城市為中心的都市圈集中，這是一個歷史上一直出現、未來也將長期存在的趨勢。但是以土地供應為主的生產要素卻大量傾向人口流出的中小城市，相反大城市、特別是沿海地區的大城市，在人口不斷流入的過程中，在整個國家土地新增供應中所佔比重逐年降低。在沿海地區以及大城市為中心的都市圈範圍內，有大量產業投資需求，但土地供應跟不上，同時住房供應也跟不上人口流入，結果房價、地價普遍上漲，實際上就是由短缺所引起的價格上漲。另一方面，在人口流出地卻建設了大量新興工業園區，本來一些欠發達地區在地理上相對缺乏優勢，有的遠離大港口，有的遠離大城市，有的自然條件比較惡劣，基本是人口流出地，但投入大量建設用地指標，及附帶基礎設施，導致整個投資效率下降，地方政府債務高企。所以如果要啓動內循環為主的發展模式，讓供給和需求在空間上相匹配，真正做到供給適應需求，我認為這也是一個非常重要的政策導向。

至於消費就業、未來預期，我認為預期形成分長期和短期，從短期來講，經濟形勢的確下滑，比如經貿關係惡化、外部需求衝擊等；但從經濟政策制定角度來看，應更加着眼於中長期的經濟增長潛力，如果通過一系列的體制改革和結構性調整，能夠讓中國經濟走上健康可持續的發展道路，讓供給適應需求，既能滿足人民羣眾持續增長的對美好生活的嚮往，同時又能提高投資效率，那麼中國經濟就可以重新回到一箇中高速增長上來，所有的預期——不管是消費還是就業，都可以重新得到扭轉。

當前關鍵問題是能否喚起民眾對未來經濟增長、收入增長、消費和就業增長的信心，而這一點，如果不通過實際改革，如果不讓人們相信市場經濟配置資源的決定性力量——這條顛撲不破的真理和政策導向，那麼一旦有不同提法出來，大家就會懷疑是不是之前堅定的東西會有所改變，這就不利於恢復民眾對中國經濟中長期持續健康發展的信心。

習總書記在最近這次講話中一再強調內外雙循環，強調需求引導供給、供給創造需求，這些提法都有利於大家正確地認識形勢，把握未來趨勢，增強信心。

中國問題的複雜性，説複雜也不復雜，説簡單並不簡單，關鍵是大家對市場經濟的基本原則是否有認同，不能再有任何針對市場經濟本身方向性的一些動搖和懷疑。

**觀察者網：**其次是投資層面，過去較長一段時間內，國內投資熱潮的幾個核心部分包括房地產、基礎設施建設等，當然導致了一些問題，比如房價高企、投資回報率較低、地方財政浪費等，那麼在國內大循環政策下，在投資方面應如何進行調整或引導，有效性應體現在哪？過去地方投資遺留的問題有望盤活嗎，比如像最近引發爭議的獨山縣？

**陸銘：**這個問題其實就是之前提到的空間錯配的結果，這是最為根本的問題。在這背後還有一個長期存在的誤區，就是對於“平衡”的理解。經過多年努力，到今天終於在決策層明確讓都市圈、城市羣以及中心城市發展，能夠引領下一階段的中國經濟發展，這是一個尊重城市發展客觀規律的導向，但在學術界和社會輿論中，始終認為這個做法不利於城鄉和地區間的平衡發展。

我多年的學術研究工作，就是在向政策決策界和社會民眾普及一個最基本的原理，我稱之為“在集聚中走向平衡”。2019年8月26號的中央財經委員會第五次會議公告中使用一個表述，“在發展中營造平衡”，核心就是要促進各類生產要素合理流動和高效集聚，認識到生產要素、人口和經濟活動在少數地區極集聚是因為經濟發展的規模效應所驅動的這一客觀規律，這個集聚規律導致人口持續從農村向城市轉移、從小城市向大城市為核心的都市圈轉移的趨勢。

很多人都認為經濟的集聚發展不利於城鄉和地區間的平衡，關鍵是因為傳統思維將平衡發展理解為經濟和人口的均勻分佈，這個意義上的平衡當然跟集聚是矛盾的。但是根據經濟學理論和世界發展趨勢，城鄉間和地區間追求的應該是人均收入和生活質量的平衡。從人均收入來講，有的地方收入高一點，有的地方收入低一點，但是通過人口自由流動，不同地方的收入差距有所縮小，同時在收入比較高的地區，生活成本更高，特別是更高房價，這就進一步縮小了地區和城鄉之間生活質量的差異。最終，人口和經濟資源的集聚就會出現一個動態平衡，有競爭力的、生產率比較高的、適合在大城市生活的，那就留在大城市，當然也有人自願選擇在中小城市生活，不同的人根據自己的能力、興趣、偏好來選擇自己的居住地。因此，現在是時候反覆強調更新對“平衡”的認知。

甘肅某信息產業園區爛尾樓 圖自中國房地產報

傳統意義上所説的“均勻分佈的平衡”，恰恰可能造成一系列後果，過去十多年中國一直實施這種“平衡”政策，結果就是需求和供給在空間上的錯配，在一些欠發達地區投入大量建設用地指標、建設資金以及地方政府的融資借債，這種現象違反經濟規律，投資回報率低下，地方政府債務高企。

我認為走到今天，如果再不從根本上扭轉對於平衡和區域發展協調的一些認知，那麼曾經出現的問題就無法的得到徹底糾正。我希望自己最近這些年的研究能夠真正幫助大家去體會什麼是有效的、協調的區域間發展，以及如何在這種發展路徑上實現真正意義上的人均收入平衡和生活質量平衡。

上述問題要得到糾正，還是必須要通過生產要素市場的改革，第一，在人口流動方面，不能存在體制性的障礙去人為阻礙人口流動；第二，在土地資源上，建設用地指標的分配要逐漸和人口流動方向一致起來，人口流入地要投放更多的建設用地指標，人口流出地的一些閒置建設用地、閒置宅基地能復耕成農業用地，把調整出來的建設用地指標用於跨地區轉移、甚至市場交易，最終實現土地和人口相匹配；第三，對於已經形成的地方政府債務要逐漸消化，再不能無效擴張；第四，一些企業如果出現虧損，不能一直通過財政補貼或銀行扶持最後變成“殭屍企業”，而應該逐漸轉變為對低效率、破產企業的清算，唯有如此才能重新回覆到生產資源高效配置的市場狀態，為長期有效的發展打下堅實基礎。

雖然這個道路會非常艱難，但恰恰只有走過艱難的道路，下定決心做，才能讓民眾和整個市場相信短期的陣痛會帶來長期的增長，可以實現有效的、協調的增長，並且民間投資也會跟進。反之，只是空喊讓民眾堅定信心，就缺乏現實基礎。

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