美國可以佈下這些金融陷阱，中國企業和政府如何應對（詳解）-高德勝、大橘
作者 |高德勝
編輯 |橘長
**編者按：**9月15日即將來臨，這是美國為斷供華為產業鏈設下的最後期限。同時，華為CFO孟晚舟也在加拿大被扣600多天。
眾所周知，這是一系列美國刻意操縱的政治打壓。而大眾可能還不太瞭解的是，這背後是一系列神秘“金融陷阱”的威懾。在《人民日報》報道滙豐參與構陷的事實之後，我們更加清醒地認識到，當前形勢下，需要防備美國利用金融霸權實施更嚴厲的制裁。
為此，資深金融業者、經濟學者高德勝為大橘財經撰稿，詳細分析美國可能的制裁手段，以及中國企業、政府層面的應對措施。
（全文約8400字，閲讀時間25分鐘）
正文如下：
從2018年特朗普政府發起對華貿易戰開始，美國加速對中國實施全面遏制，把中國定位為最主要的威脅和戰略競爭對手，從貿易、高科技、人員交流、輿論、政治、外交、軍事等各個領域對中國極限施壓。
在中美關係緊張持續升温的情勢下，中國企業在全球化過程中遭遇美國的打壓和限制，不僅面臨供應鏈受阻的現實困境，來自美國製裁引發的金融風險也在上升。對此，從企業到國家層面均應高度警惕，未雨綢繆，做好防範和應對安排。
01
美國“實體清單”在不斷拉長
8月17日，美國商務部發布進一步限制華為的禁令，另有21個國家的38家華為子公司被列入美國商務部的實體清單。這是美國對華為供應鏈進行圍堵的又一次升級，對華為“斬草除根”的意圖一覽無遺。
任正非曾經坦言，“意識到美國政治家要華為死”。美國為什麼必欲置華為於死地？美國司法部長巴爾在一次演講中，毫不掩飾地道出真實原因：5G技術處於未來技術和工業世界的中心，中國在5G技術的領先優勢，挑戰了美國在科技方面的領先地位。而且“中國領先會讓美國失去制裁的權力！”
華為的境遇，是中國科技企業在崛起過程中遭受美國霸凌主義和不公平打壓的一個縮影。只要中國企業在某一領域展現出領先的趨勢，美國就毫不猶豫祭出限制和制裁大棒。至今已經超過275家中國企業和機構被列入“實體清單”，而且還在不斷拉長。
列入美國貿易“實體清單”，對相關企業的供應鏈帶來限制，包括從美國進口任何商品、技術和軟件服務，從第三國進口任何美國原產商品、技術或軟件，都必須取得美國政府的許可才能提供。這不僅意味着來自美國的出口斷供，第三國的供應商，只要涉及到美國技術、設備，也將被迫斷供。
為什麼美國的貿易“實體清單”有如此巨大的威懾力？因為一旦違反美國的貿易禁令，涉事企業將被美國政府處以鉅額罰款、禁止與美國企業交易等行政處罰和刑事處罰，還會面臨美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）更加嚴格的金融制裁。
目前看，被美國商務部“實體清單”制裁的中國企業，尚僅限於供應鏈受阻，中國企業仍可通過尋求不涉及美國技術的其它渠道或國產技術滿足其供應鏈需求。但如果被美國實施金融制裁，那將直接面臨資產被凍結或扣押、國際貿易結算和跨境資金流動被阻斷、跨境金融服務受限等嚴重後果。
美國出於維護其經濟霸權、科技霸權的目的，完全不顧國際道義、市場規則，暴露出赤裸裸的霸凌主義嘴臉。在當前所有已拿出來的打壓措施之後，他們還很可能使出最後的看家本領，祭出金融制裁的大殺器。中國跨國企業必須保持底線思維和前瞻思維，對可能的金融制裁風險保持充分估計和警惕。
02
金融制裁成了美國一項“超級特權”
説到美國的金融制裁，不得不提到美國財政部境外資產控制辦公室（OFAC），這是美國實施金融制裁的執行機構。2001年“9·11”事件後，美國政府頒佈《愛國者法案》，授權財政部採取“特別措施”，賦予其控制、管理金融流通活動的權力，尤其是針對境外人士或與相關實體有關的金融活動，並授權其對可疑財產予以扣押或凍結。
OFAC根據美國相關法律以及國家安全和外交政策，對各類金融活動進行監控和評估，根據評估結果不定期發佈一系列制裁名單，並與司法部一道，將制裁的對象擴展到全球的經濟活動。在制裁措施上，除了凍結資產、禁止交易，還包括限制或禁止進入美國金融市場、禁止美國金融機構提供金融服務等，將被制裁者隔絕於國際金融體系之外。
**對誰實施制裁？**OFAC制裁有三大類，分別針對特定國家、特定人員和特定項目。
**第一類是針對特定國家的制裁，**比如近年來美國對伊朗、委內瑞拉、俄羅斯、古巴等國家的持續施壓。
對伊朗的制裁。美國對伊朗實施全面制裁，除了凍結資金等方式外，還升級至切斷SWIFT對伊朗國際貿易結算通道進行封鎖等。2012年2月，伊朗中央銀行、其他金融機構和伊朗政府在美國的所有資產遭到凍結，美元支付結算通道被關閉。美國同時向他國金融機構發出警告，不得與伊朗央行有業務往來，否則將一併受到金融制裁。伊朗進出口業務基本陷於停滯，石油出口受到重創。2018年5月以來，美國政府單方面退出伊核協議，宣佈對伊朗實施最高級別經濟制裁，覆蓋能源、金融、汽車等多個領域，並重點針對伊朗原油出口。
對俄羅斯的制裁。自2014年“克里米亞危機”以來，美國對俄羅斯發起持續多輪金融制裁，制裁對象包含俄羅斯政府高官、能源公司、金融機構、軍工企業等。制裁措施包括凍結被制裁對象在美資產，禁止美國實體與個人與被制裁對象開展任何交易等。
**第二類為針對“特別指定國民和被封鎖人員名單”（specially designated nationals and blocked persons list，SDN）的制裁。**列入SDN名單的包括金融機構、相關實體、船舶及個人，美國企業不得與這些實體或個人開展商貿活動，也不得使用美元金融服務。如果美國金融機構給被制裁的實體轉賬，則其錢款將被凍結。由於美元在國際貿易和金融中的主導地位，一旦被列入美國財政部SDN名單，各國金融機構均無法為該個人和實體提供金融服務。
**第三類為基於項目的制裁，**如涉及所謂“大規模殺傷性武器”等。
**通過什麼渠道實施制裁？**銀行和支付清算機構是美國金融制裁實施的主要渠道，也是金融制裁得以實現的載體。其中，銀行是國際資金流動的重要通道，也是OFAC的重點監管對象，負責具體實施OFAC所要求的資產凍結、禁止或限制制裁對象在美國銀行體系內的金融活動等。銀行也有責任和義務向OFAC報送可疑資金流動和交易信息。
支付清算機構，負責切斷被制裁者獲取和使用美元的渠道。主要包括兩大系統：一是美元清算系統（聯邦電子資金轉賬系統Fedwire、紐約清算所同業支付清算系統CHIPS、自動清算中心ACH等），對被制裁者相關的交易進行篩查攔截，或凍結相關資產；二是國際銀行結算通道，主要是環球銀行間金融電訊協會（SWIFT），在美國政府要求下，它可以拒絕為被制裁者提供國際結算服務，使得被制裁者無法參與美元體系交易。
關於SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會），有必要做些知識普及。它是全球銀行業資金結算的通道，是國際銀行同業為統一資金結算支付通道、標準和語言而成立的全球性合作組織，運營着覆蓋全球的金融報文網絡，總部位於比利時。SWIFT系統並不處理銀行間的資金清算，而是類似於金融機構間的郵政系統。各家銀行機構在SWIFT系統中擁有一個唯一的代碼，可以視為它們的郵編，SWIFT系統即是它們之間的郵差，將銀行間溝通資金轉賬的信息互相傳遞。目前全球幾乎所有跨境支付交易都需要通過SWIFT系統來提供金融報文。
雖然SWIFT是獨立的國際組織，但美國政府對美元結算的交易有管轄權，而美元支付在SWIFT系統中份額是最大的，因此美國能夠在事實上對SWIFT施加影響，並要求其配合美國政府實施相關制裁決定。一旦有金融機構被切斷SWIFT系統，那麼該機構不僅無法通過美元進行跨境資金交易，也無法通過歐元、日元和人民幣等其他貨幣進行跨境交易，這家機構的跨境交易業務基本宣告癱瘓。如2018年11 月，SWIFT在美國的壓力下切斷了伊朗央行及多家伊朗銀行的服務。
**制裁的“長臂管轄”。**美國金融制裁之所以能對全球經濟活動產生效力，不僅在於美國在全球金融體系的絕對主導地位，還在於其主張的域外管轄突破了一國法律僅限於該國境內的一般規定，美國有關法律明確規定對境外當事人或行為具有法律效力，使得美國法律對境外實體產生了法律管轄權。
**二級制裁。**通常一級制裁是指適用於管轄所有美國政府可以施加控制的美國居民和實體，以及其境內的外國個人和實體。所謂二級制裁，主要是指限制非美國金融機構與被制裁者在美國境外進行金融交易或向其提供金融服務，並對違反此項禁止性規定的非美國金融機構實行制裁。由於外國金融機構不在美國執法機關的實際管轄之下，美國政府的二級制裁措施通常有兩種方式：一是將有關外國金融機構列入黑名單，予以罰款；二是直接禁止有關外國金融機構通過美國銀行及海外分支機構辦理業務、開立或維持美國賬户、進行資金清算等。對於違反相關制裁規定的金融機構和個人，可能面臨從罰款到禁止與美國開展業務、扣押資產的嚴重處罰，甚至會面臨刑事訴訟。二級制裁作為美國金融制裁框架內的嚴厲手段，意在促使制裁對象被國際社會完全孤立。
國外金融機構被處罰的典型案例：
2014年，法國巴黎銀行，被指控利用美國金融系統為蘇丹、伊朗、古巴轉移資金且金額巨大，被處以罰款89.7億美元鉅款，沒收財產，集團首席運營官、首席合規官等在內的13名高管被解僱，涉案的紐約分行及其它機構暫停美元清算業務一年。
2015年，德意志商業銀行，被指控多年利用美國金融系統為古巴、伊朗、蘇丹等受制裁國家轉移資金並涉洗錢活動，被處以17億美元罰款。
2018年，法國興業銀行，被指控違反伊朗、古巴及其它國家制裁禁令，長期隱瞞事實，導致數十億美元違法資金經過美國金融系統流轉，被處罰13億美元。
2019年，渣打銀行，被指控與伊朗等國家進行非法金融交易，被處罰11億美元。
中國企業和個人也正在成為美國金融制裁的目標：
截至2020 年6月，中國共有178名個人和實體被美國列入SDN名單，其中 2017年之後新增加127名，約佔總數的70%。
2012年，中國某銀行因涉伊朗業務被列入OFAC制裁名單，被切斷與美國金融市場的聯繫，被迫收縮國際業務。
2020年7月，美國財政部宣佈對我國新疆自治區4名現任和前任政府官員及新疆自治區公安廳實施制裁；8月，宣佈對我國4名政府涉港官員和7名香港政府官員實施制裁，同時威脅將制裁與這些個人有聯繫的金融機構。
2020年9月3日，美國財政部將6家中國公司和2箇中國個人列入SDN制裁名單，其中5家位於中國香港，1家位於中國上海，理由是這些實體參與了伊朗石油化工產品的銷售與運行活動。這6家公司是因為與SDN名單中受到次級制裁的實體發生業務（即使是非美元業務）而遭到制裁。
綜上所述，美國是全球金融制裁發起最頻繁、執法最嚴厲的國家。金融制裁成為美國一個“超級特權”，它源於美元在全球經濟金融中的主導地位。“長期以來，美元的主導地位給美國帶來許多好處——為美國政府、企業和消費者提供幾乎無限的廉價資金；以及實施有效的國際制裁的能力，因為美元的主導地位意味着沒有公司願以高昂懲罰為代價去違抗它。”總部位於倫敦的智庫“歐洲改革中心”如此評價美國的金融制裁。
美國的金融制裁有貨幣監管和治理的合理成分。美元作為主權貨幣，在管理過程中，需要建立相應的制度、規範和規則，當然會涉及到限制使用的問題，以保證美元體系的有序運行。但是，美國基於長臂管轄、二級制裁的霸權和單邊原則，則使這種治理的權利泛化和濫用，使美國製裁成為國際金融體系中一種不平等的權力，並淪為美國政治和國家利益的一種工具。
美國政府將制裁工具政治化、武器化，濫用國家安全和反恐怖名義，肆意揮舞制裁大棒，作為打壓戰略對手、競爭對手、推行強權政治的武器，嚴重損害國際經貿體系其它各方的利益，增加了全球經濟金融活動的成本，招致各國廣泛非議和反對。在中美緊張關係持續升温的形勢下，中資企業和金融機構涉外業務的合規風險在明顯上升，增大了我國經濟金融安全的威脅。
03
企業和金融機構如何規避制裁風險
作為直接參與國際經貿活動的中資企業和銀行，每天面對大量的跨境資金流動，一旦違反美國製裁規定，後果非常嚴重。對個體的企業和銀行來説，一般很難申辯，更無法對抗。因此，企業和銀行只能以預防和規避為原則。
銀行特別是開展國際業務的跨國銀行，制裁合規是其合規體系的重要組成部分，須建立完整有效的管理制度、業務流程及信息系統。隨着各國對制裁合規監管日益嚴格，對銀行敍做跨境匯款、資金跨境收付的制裁管理要求日益複雜。銀行必須確保自身遵守制裁合規的監管要求，確保不被捲入受制裁交易。在客户開户以及辦理交易階段，必須對客户身份識別、交易背景做全面深入的盡職調查。在跨境匯款、國際貿易結算等業務中，要檢索、核實交易各方是否在美國製裁名單內，是否涉及被制裁國家，並做出相應的處理。對於涉制裁國家，不僅要審查業務的直接交易方，還需審查整個交易鏈條及相關單據上所有銀行、保險公司、船運公司、船舶名稱、清關公司等是否涉及制裁。
對一般的涉外業務中資企業，只要業務不涉及被制裁國家、被制裁實體、敏感交易，一般情況下不會觸及制裁問題，但也需對交易對手的背景進行深入調查，以確保對方不屬於被二級制裁的對象。如是國際貿易，也需對交易涉及的銀行、保險公司、承運人、運輸船舶等進行深入調查，以避免捲入制裁糾紛，造成資金損失。
企業還需健全合規管理機制和風險防控措施，全面加強境外合規風險管理，明確對國際業務全流程的合規管理要求，在項目盡職調查、合同管理、過程管理中強化合規約束。在美設立分支機構的企業，尤其需要嚴格遵守美國各項制裁法律。要加強監測預警分析，及時跟蹤研究美國製裁法規和制裁名單更新情況，完善名單篩查系統和可疑交易監測系統，動態監測制裁合規風險，切實做好防範。企業的海外分支機構，要按照國際標準與所在國的法律和監管要求，建立合規管理體系，提升合規經營水平。
對於已經列入美國商務部實體清單但尚未升級到財政部SDN清單的中資企業，情況就比較複雜。美國政府會採取各種監控手段，動用各方面交易情報網絡系統，以監督被制裁企業獲得含有美國產品或技術的渠道與來源，一旦發現違反美國實體清單管理禁令，會導致與被制裁企業進行交易的一方被處罰。因此，要聘請專業的律師團隊，對美國的制裁禁令進行周密研究，慎重製定自身的供應鏈替代計劃和安全管理措施。對供應商國別、交易方式、運輸方式、支付幣種、結算銀行的選擇等，也要有周密的方案。
對於列入美國商務部實體清單的企業，如果違反出口管理相關禁令，有可能被進一步升級為財政部制裁，由供應鏈風險轉為資金鍊風險及資產安全風險。對這種情況，企業需未雨綢繆，及時採取保全和止損措施，並制定應對預案。為此，被制裁企業需調整自己在境外的資產配置，儘可能撤出在美投資和資產，轉向相對安全的國家和地區。在對外貿易和投資中，儘量避免使用美元支付，更多使用人民幣或其它貨幣。即使尚未被列入實體清單的企業，也不宜心存僥倖，在當前地緣政治形勢下，風險瞬息萬變，企業要有風險意識和前瞻意識，合理評估境外市場風險，減少對高風險地區的市場依賴，結合當前“雙循環”新格局，做好資產配置。
04
國家可以有哪些辦法應對
首先筆者認為，由於我國巨大的經濟體量以及與世界經濟緊密深入的聯繫，美國不可能像對待伊朗、委內瑞拉那樣，對中國發起全面的金融制裁，甚至也不能發動像對俄羅斯那樣程度的制裁，更不會發生像有些人擔心的切斷中國的美元支付、清算。因為那將是全球貿易和世界經濟的一場災難，那就不僅是中國一家的問題，也是全世界的問題，更是美國自己的問題。因為美國畢竟不能做到與中國經貿全面脱鈎，也不願看到自己近百年苦心經營而打造的美元霸權體系陷於崩潰。退一步講，即使美國下定這樣的決心，也將遭到各國、各大機構出於自身利益的堅決反對，比如2014年克里米亞事件爆發後，美國曾對俄羅斯以“斷開SWIFT系統聯繫”相威脅，因遭到SWIFT抵制而沒能實施。
我們討論的前提是，**美國只能對個別中國企業、金融機構或個人實施有針對性的金融制裁。**這種情況已經出現，隨着中美博弈的發展，未來這種制裁的範圍有可能擴大，採取的形式更多樣。針對這種形勢，國家應該前瞻性地謀劃應對策略，以減輕影響或遏阻制裁。
其他國家在面臨美國金融制裁時的一些應對措施，可以提供一些啓示。
**一是阻斷立法。**目前，歐盟、澳大利亞、加拿大、法國、瑞士、英國等均已制定了此類法律。如歐盟“阻斷法令”通過否定美國法律在歐盟境內的治外法權，拒絕承認依據長臂管轄做出的判決，禁止歐盟企業遵守美國製裁法律法規，賦予歐盟企業尋求因制裁造成損失的法律權力等，保護歐盟企業不受制裁影響。
**二是反制。**針對美國和北約成員國對俄羅斯公民和企業採取的制裁措施，俄羅斯出台一系列反制裁措施。如2018年6月俄總統普京簽署《關於針對美國和其他國家不友好行為的反制裁措施法案》，為俄羅斯反制裁提供了重要的法律依據。法案賦予了總統針對外國制裁行為採取相應反制措施的權力，如停止或暫停與不友好國家或實體在特定領域的國際合作；禁止從其進口或向其出口特定產品和原材料；禁止其參與國家、地方工程或採購項目或私有化進程等。俄羅斯財政部還設立反制裁司，負責制定和落實相關反制措施，協調各部門降低外國制裁的危害。
**三是打造美元結算清算系統的替代方案。**如歐盟和俄羅斯的做法。自美國退出《伊核協議》並重啓對伊制裁以來，歐盟一直在探索避開美國製裁的方式，以維持與伊朗的合法貿易。2019年1月，法國、德國和英國成立INSTEX（貿易互換支持工具）機制，用於歐盟與伊朗之間藥品、醫療器械和農產品貿易，該系統以“記賬”方式規避美元和美國金融系統，歐盟進出口商之間無需與伊朗方發生直接的資金結算。2020 年3月，INSTEX宣佈完成了第一筆交易。8月英法德宣佈比利時、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、瑞典6國決定加入INSTEX結算機制。
INSTEX使用歐元結算，使歐洲企業可以繞開美元與伊朗進行貿易。這是歐盟尋求增強金融自主性的一種努力，美國對伊制裁損害了歐洲國家的利益，歐洲藉機建立不依賴美元的支付系統，以反擊美國對國際貿易的控制。由於美國的阻撓，目前該機制覆蓋的貿易範圍偏小，未來能否進一步擴大，在原油進口等領域發揮結算通道的作用，還取決於美歐之間的博弈。
俄羅斯則開啓了建立本國支付清算系統的努力。為反制針對俄羅斯跨境支付的定向制裁，解決SWIFT系統禁入對俄羅斯的威脅和影響，俄羅斯央行自2014年底開始啓動建設俄羅斯金融信息傳輸系統（SPFS），作為與SWIFT系統的聯繫被切斷後的替代方案。目前俄方正通過立法及降低費用，大力推動該系統在國內的應用；在國際上積極爭取中國、土耳其、伊朗等國加入合作。
借鑑歐盟及其它國家做法，為了應對和遏阻美國對我國企業和金融機構進行制裁，我國可以在以下方面未雨綢繆，採取有針對性的防禦措施：
**一是儘快開始反制裁相關立法。**我國已經建立商務部“不可靠實體清單”制度，對美國的貿易制裁實行對等反制。個人認為，我國應加大這一反制手段的力度，充分利用我國超大規模市場優勢，中國市場是任何國家和企業都無法忽視的，對那些危害我國戰略利益的外國企業給予強力回擊，將在一定程度上能夠遏止美國的制裁行動。在反金融制裁方面，我國宜參考歐盟及俄羅斯等國做法，儘快完成反金融制裁立法，打破美國單邊制裁的有效性，明確我國不接受任何國家的長臂管轄，並規定我國企業和個人遭受不合理的單邊制裁時可採取的正當權益保護措施。明確提出我國對他國制裁行為可以採取的反制手段，以震懾和遏止美國政府的肆意制裁。
**二是加快我國人民幣跨境支付系統（CIPS）建設。**中國建立人民幣跨境支付系統的戰略意義，不僅在於可以在極端壓力情況下有替代方案，更深遠的意義在於推進人民幣國際化。人民銀行於2015年啓用人民幣跨境支付系統，截至2019年8月，有31家直接參與者和855家間接參與者使用該系統，實際業務覆蓋155個國家和地區。
CIPS對標發達經濟體清算系統，採用自己的報文系統，符合全球普遍公認的系統化標準，支持人民幣在國際貿易和跨境投資交易中進行支付和結算，被視為支撐人民幣國際化的“高速公路”。CIPS已成為人民幣跨境清算服務的主渠道，2018年CIPS處理的人民幣跨境支付規模達26萬億元。2018年5月，CIPS二期全面上線，實現了對全球各時區金融市場的全覆蓋。目前CIPS系統的技術問題已經解決，未來將進一步提高使用CIPS通道的便利性和可獲得性，擴大與參與者範圍，吸引更廣泛的國際銀行互聯互通。
長遠看，中國必須加快人民幣國際化進程。摩根士丹利9月的研究報告預測，未來10年內，人民幣可能佔據全球外匯儲備資產高達10%的份額，成為僅次於美元、歐元之後的全球第三大儲備貨幣。中國作為世界第二經濟大國，擁有足夠的經濟規模和鉅額國際貿易，人民幣已經成為國際儲備貨幣之一，具備國際化的基礎。應加快佈局和推進人民幣貿易與投資結算，鼓勵企業在跨境貿易、投資中更多使用人民幣結算，進一步擴大與我國簽訂貨幣互換協議的國家數量和範圍。進一步完善以人民幣計價的原油期貨市場發展，推動人民幣成為大宗商品計價結算貨幣。目前我國從俄羅斯進口石油，寶武鋼鐵從澳大利亞、巴西三大供應商進口鐵礦砂，均已實現以人民幣支付結算，這是一個積極突破。要加快離岸人民幣交易中心和市場建設，擴大海外人民幣人民幣債券發行，打造更具吸引力的海外人民幣債券市場。
**三是可以考慮組建一家專門銀行，**負責為涉制裁或可能被制裁的中資企業及敏感業務提供專門的金融服務，以切割其它中資銀行尤其是大型銀行的涉制裁風險。該專門銀行宜由民營企業發起，並採用創新化的支付結算體系，擔負為被制裁企業、可能被制裁的企業及某些特定業務提供金融服務。由於大型中資銀行國際業務佔比較大，美元資產負債規模龐大，且多數在美國設有分支機構，它們必須嚴格遵守美國製裁法律，不能為涉及美國OFAC制裁企業提供任何服務，一旦違反後果極其嚴重。
總體來説，美國金融制裁植根於美元霸權，在美元霸權瓦解之前，各國反制裁的努力只能一定程度降低制裁的影響，很難抗衡和消除美國金融制裁的威脅。各國唯有加強金融領域協作，加快實現國際貨幣多元化，才能從根本上解決美國金融制裁的威脅。
（完）
參考資料：
《解析美國金融制裁：從發展演變到案例分析》，一豐看金融
《掙脱美元特權》，財經五月花