陳經：從一座中部小城，看中國政府治理能力的新一輪革命
【文/觀察者網 陳經】
一．中國城市生活便捷度全球第一
2019年12月，中國新經濟研究院發佈了《全球城市生活便捷度比較報告》，重點研究了東京、紐約、柏林、巴黎、倫敦、杭州六個城市的生活便捷程度。報告認為杭州的生活便捷度最好，在郵寄快遞、外賣預定、公交出行、水電煤繳費、違章繳費、看病掛號等多個場景綜合表現傑出。
例如杭州外賣平均28分鐘可送到，在幾個國際城市中速度最快，服務費只要0-7元。即使以最高的7元計，也只有其它幾個城市的三分之一到十分之一。而杭州跨城寄件費平均只要8元，是其它城市的十分之一到三十分之一。
杭州的地鐵與公交車均實現掃碼支付覆蓋，用時1秒，其它城市仍以現金為主，需時10秒，用公交卡才有相當的速度，但覆蓋人羣明顯不如掃碼。水電煤繳費，各城市在開通扣款協議後都可自動進行，但是杭州用手機辦理開通30秒即可，其它城市均需線下辦理或者用電腦網站申請，耗時1至30天。車輛違章繳費也是如此，杭州用手機操作30秒，其它城市通過銀行、郵局、電話、支票、匯款、網站等多種方式進行，需要1-5分鐘，不計在路上的時間。
杭州可能只有一項明顯不如幾個國際城市：住院不免押金。但是這與生活便捷的關係並不直接，更多是醫療制度的考量。
值得注意的是，東京、紐約、柏林、巴黎、倫敦是國際大城市，服務業發達，在本國是以生活便捷著稱的，數字技術應用水平也最高。如果不考慮價格，這些大城市本來是國際生活標杆，在生活便捷度上是領先全球的，現在卻被杭州比下去了。
老照片：上班羣眾趁中午有空到銀行排隊繳水電費
以筆者在香港多年的生活經驗來看，20多年前確實比內地城市生活要方便多了，代表了國際大都市的水平。在香港生活，最初的體驗是，人就靠一堆卡片活着，公交卡、銀行卡、信用卡、門禁卡。用於交通的八達通卡還可以拍卡購物，確實相當方便。各種繳費就到櫃員機操作，不用排太長的隊。而內地銀行還在靠存摺，公交售票員擠來擠去處理一堆毛票，繳費大排長隊是常見場景。
但是香港多年來進步不明顯，即使引入了數字技術，也沒有本質的提升，八達通卡仍然是便捷生活的代表。如果要繳費，還是要到櫃員機、便利店去操作，手機充值都不方便。東京、紐約、柏林、巴黎、倫敦，和香港情況差不太多。
在引入移動支付等關鍵技術以後，中國城市生活便捷度突飛猛進。杭州的“便捷生活方式”在中國並非獨有，基本推廣到了全國主要城市。可以很有信心地説，中國城市生活的便捷度在全球是領先的。而這一切，發生在短短數年之中。
智能手機、移動支付只是便捷生活的條件之一，更重要的綜合概念應該是“數字治理”。許多便捷生活都需要政府背景的企業和事業單位支持，政府成功推行“數字治理”，也是城市便捷生活的必要條件。
二．硬件基礎
中國城市生活便捷度的迅速提升，並不是一個全球現象，而是中國獨有的。從硬件角度來説，4G通信網等基礎設施、智能手機普及，顯然是最重要的因素之一。
筆者2006年研究全球競爭力排名時，世界經濟論壇（WEF）發佈的2002-2003年度報告裏中國排名是33位，2005-2006年降到了49位，2006-07年更是降到54位被印度（43位）超越。感觸很深的是，中國在“信息與通信技術次指數”這一項上吃虧太大了。一半權重由“信息與通信技術”主導的技術指標排名中，中國排名一直不好，2002-2003年中國此項僅排63位。不僅落後於所有發達經濟體，還落後於突尼斯（60）、毛里求斯（45）、特立尼達和多巴哥（42）、巴拿馬（49）、摩洛哥（62）、博茨瓦納（61）、納米比亞（59）這些小國，以及泰國（41）、巴西（35）、印度（57）、墨西哥（47）、阿根廷（44）等大一些的發展中國家。中國的技術排名如此之低顯然是離譜的，但在當時的國際輿論中卻是常見現象。
世界經濟論壇2019全球競爭力排名，中國的信息科技滲透分項指標
在世界經濟論壇最新的2019年度報告中，中國全球競爭力排名是28名，信息科技相關的“ICT adoption”排到18位，這就比之前合理多了。中國信息科技的巨大進步，世界經濟論壇再也不能無視了，否則是開國際玩笑了。
世界經濟論壇2019全球競爭力排名，中國的基礎設施分項指標
在這個報告中，中國的基礎設施排名是36位，並不是太突出。這主要是因為中國面積太大，一些基礎設施無論如何也不如小國密集。但是城市人口聚集，將城市基建與城市之間的快速連接做好，就能為城市生活便捷度打下了堅實的基礎。
中國大陸百萬人口以上的城市數量世界遙遙領先，2016年城區人口超百萬的就多達88個，印度40個排第二。中國有5個城市城區人口超千萬，13個城市超500萬，27個城市超300萬，39個城市超200萬。
在人口眾多的城市，搞好基建，用ICT技術引領生活便捷度快速提升，似乎是相當自然的想法，在中國的實踐相當成功。但在國際上看，這並不簡單，不能説是會自然發生的潮流。以杭州為代表的中國城市，在生活便捷度上實現對東京、紐約、柏林、巴黎、倫敦等國際大都市的超越，並非用基建與智能手機就能解釋。國際大都市的基建和智能手機擁有率都是全球頂尖，中國城市生活便捷度的飛躍提升顯然還有其它動力。
三．政府推進數字治理的決心
筆者近日回南昌看望家人，在當地瞭解的情況，加深了對“生活便捷度提升”和“數字治理”的理解。
大多數中國城市經濟發展，其實和南昌情況差不多，雖然也有成績，但和最優秀的相比，就不太滿意。以前從南昌去合肥上大學的時候，感覺兩地差不太多的。多年過去，南昌市容市貌也是翻天覆地，贛江對岸的紅谷灘氣勢還不錯。合肥產業發展搞得非常好，家電、面板、芯片、電動汽車等大手筆產業投資都有收穫，還有國家科學中心、人工智能、量子通信、核聚變上層次。相比之下，南昌乃至江西就缺少這些亮眼之處。當然南昌的飛機制造是一個優勢產業，搞好了也有望成為一個戰略高地。
一個地區的產業發展，有時也和時運有關。合肥是真的條件趕上了，南昌比不過是正常的，合肥是過去15年全球發展最好的城市。南昌或者江西，只要一直努力，總會迎來自己的騰飛時刻。
但是“提升生活便捷度”這類工作，就不應該説要靠運氣了，而是“數字治理”的必然成果。生活便捷度相關領域，其中一些直接就是政府的常規職能，還有很多是公交、地鐵、學校等公共服務與事業單位的事務，都是政府工作的一部分。因此，生活便捷度是最能代表政府管理能力的重要領域之一，能夠用來説明“數字治理”的進展。
對於中國城市、世界城市來説，產業發展忽然時運來臨有隨機因素，不宜過於追求；但是生活便捷度的提升，就能直接體現政府的進步。在“數字治理”這個領域，中國各地政府都在快速進步。這種進步的速度之快，很可能説明，在“數字治理”引領下，中國地方政府的管理能力與觀念進步相當驚人，甚至有了本質的改善。
這可能是一些觀察忽略的，一提起中國政府，就是各種弊病。在前述世界經濟論壇的競爭力排名中，中國的“機構能力”只排58名，多個政府相關子項指標排到100名以後。城市經濟有發展，一些輿論也會説是靠投資，靠房地產。但是城市生活便捷度的普遍飛躍提升，是真能説明地方政府管理能力的進步。
以光伏產業聞名的新餘市
以江西人均GDP最高的新餘市為例。新餘常住人口約120萬，其中城鎮人口83萬，是江西四小市之一。這樣的小地方，政府常規的管理事務也多達上千項。
中國每個省，都有統一的政務APP平台，名字各有不同。江西的是“贛服通”，2018年11月上線，依託江西政務服務網和支付寶移動端開發，市民可以直接用手機在贛服通上辦理絕大部分事項。南昌親戚感覺還不錯，老人對APP不太熟，但也基本有智能手機，家人幫着裝上，教一下使用或者直接幫點擊辦理也不難。新餘等地市會在贛服通上線諸如“新餘市縣分廳”，方便本地居民辦理事項。
新餘比較厲害的是，政務放到網上做得非常徹底，以致於“虛擬政務大廳”取代了絕大多數實體的大廳，原計劃5萬平米的豪華市政大廳不建了，省了2億元！
新餘和全國各三四線城市差不多建了高新區，本來安排了一個5萬平米耗資2億的市政服務大廳，貸款都批了。這個大廳在新區，市民多數在老城區，跑來不太方便，但也是常見套路。“贛服通”上線後，新餘發現這事還可以再深化一下，把政務數字化再做細一些，最後居然整個新大廳都可以不要了！每年2000萬的維護費也省了。新方案是把原來分散的十多個老的辦事大廳，一共3萬平米的，縮成1個不到5000平米的大廳。
這個事情説明了數字治理的巨大潛力，但絕非張嘴就有，全國也還是不多見。在江西，新餘這個方案就是獨特的，5000平米的實體大廳，只有江西所有地市服務大廳平均面積的十分之一。
為了實現這個目標，新餘將1141項業務搬上了贛服通，佔申請類事項的96.5%。這絕非“線下到線上”的簡單搬運，而是一個徹底的思路轉變。其根本出發點，是要按“數字治理”的IT思維，消滅實體的市政服務大廳，全部業務都般到網上虛擬大廳。人都不見面了，要實現“不求人”的辦事環境。
對熟悉IT思維的人來説，這很自然的，IT改造一切，當然也能改造政務，實現“數字治理”。但是從政府層面看，這確實需要觀念革命。傳統引入IT的思路是，IT不錯，要用好；有些業務能放到網上，就放上去，試試提高效率；但還是以實體大廳為主，IT為輔，一些重要業務還是要面聊。這還不夠，需要將“數字治理”做得更徹底。
新餘付出巨大的努力，把各種辦事流程梳理清楚，想盡辦法創造條件，讓能上網的都上網。實際結果説明，市政服務確實可以基本上網。市民如果要跑實體大廳，也儘量“只跑一次”，網上流程儘量讓市民方便。
其實如果下定決心“消滅實體大廳”，有很多優化可以做。例如企業與個人“證照”，這是典型的能大大優化的應用場景。以前實體大廳，不同的業務，企業也要反覆準備同樣的證件、照片、證明。如辦房產證，自然資源局、税務局等等都要一堆材料，理論上身份證都要準備5份。在數字化應用中，只要做好數據共享，完全可以只准備一次材料就行了。這不僅是省去了準備材料的麻煩，流程也可以加快很多，上個環節別人都審過了，好幾個小時就能省下來了。
在政務辦理中，其實存在大量可以大幅優化的環節。如果沒有IT化的梳理，各部門容易掰扯不清，為了不擔責任或者只想自己部門的事，就把流程搞得冗長複雜，人為創造困難。IT化改造並不僅僅是業務發生的地點變了，連流程邏輯也會大變，帶來前所未有的效率提升。這在網購等日常生活中已經屢見不鮮，也是“新零售”的根本出發點。
有的經濟學家會認為，政府不管才是正確的思路，民營就是需要活力，越管越死。但是從IT化的角度觀察，各類事項都需要深入細節討論，不能一刀切地説“不管”。“數字治理”，有了數字總是好的，並不是不治理。好好地管理，幫助生活便捷與經濟繁榮，在相當多情況下，還是要比不管強。因為再怎麼也可以把“不管”當成一種基礎管理，如果發現加一些管理能搞得更好，當然可以加。只是需要IT化的平台進行深入的數據共享、流程梳理、精準算法，避免辦事人員個人素質的干擾。
這個思路往深了聊，還會發展到人工智能、大數據，政府靠機器決策，就説來話長了，“數字治理”的潛力無窮。但無論如何，政府下決心變革，把業務流程放上網進行徹底的自我革新，是正確的發展方向，好處很多。
種種政府“門難進、臉難看”的事，在各地都是常見弊病。如何提升政府服務意識，也是一言難盡。有的幹部上任辣手整頓，短促突擊，見了成效，過陣子又回去了。人性如此，也不一定就是政府的人有問題。有不少情況，是市民確實辦事材料沒準備好，夾纏不清、糾纏不休，工作人員也不好處理。市民與工作人員“面聊”，很容易就變成“面掐”，到底什麼不符合規定，能不能辦，根本扯不清楚。
人性不如技術可靠，這也是“數字治理”的根本優勢之一。隨着中國IT化的大發展，技術解決的條件日漸成熟。政務數字化這種方案，它的根本思路就是靠技術解決行政問題，大方向上非常對。IT正在改造所有產業，而政務，又是其中一個改造價值特別大的行業。
市場監管總局、國家發改委等六個部門近日發佈了《關於進一步優化企業開辦服務的通知》，要求2020年底全國各地均實現企業開辦全程網上辦理，各地都要有“一網通辦”平台,企業開辦時間壓縮到4個工作日以內。
文件要求：
進一步深化線上線下融合服務。依託一網通辦平台，推行企業登記、公章刻制、申領發票和税控設備、員工參保登記、住房公積金企業繳存登記可在線上“一表填報”申請辦理。具備條件的地方實現辦齊的材料線下“一個窗口”一次領取，或者通過推行寄遞、自助打印等實現“不見面”辦理。
不斷優化一網通辦服務能力。完善一網通辦平台功能設計，加強部門信息共享，2020年底前具備公章刻制網上服務在線繳費能力。推動實現相關申請人一次身份驗證後，即可一網通辦企業開辦全部事項。鼓勵具備條件的地方，實現企業在設立登記完成後仍可隨時通過一網通辦平台辦理員工參保登記、住房公積金企業繳存登記等企業開辦服務事項。
從這些有些拗口的要求中，可以看出中央政府對於政務數字化的原則與細節都有了相當深入的設計。只有經過一段時間的數字化實踐後，才可能將要求提到這麼細的程度。
如果政務工作能更多引入IT開發的特性，那麼在IT迭代開發的節奏引領下，中國政務工作有可能進入飛速進步的階段。對此筆者非常期待。
但是在政務數字化中，又有一個障礙：政府與國企幹不好IT。過去多個項目説明，政府直接出面幹IT項目，往往莫明其妙地就失敗了。政府因為體制特點，行動原則與IT需要的快速靈活機動有衝突，這毋庸諱言。
全國各地的政務數字化，如“贛服通”這樣的政府平台多得很，能成功麼？
政府網上辦事平台
四．數字平台實力地推
幸運的是，中國政務數字化，最初的動力並不是政府自上而下的命令，而是出於互聯網公司自身市場運營的衝勁。這也是中國特色，不瞭解中國的人，很難理解互聯網公司推動政務合作的巨大熱情從何而來。
例如在智能手機性能還很差的時候，支付寶就在上海推動與電力局合作網上繳電費。當2009年上海市民可以通過支付寶繳電費之後，運作團隊得到了史上最高的考評分。雖然在這種繳費業務中互聯網平台公司多年都賺不到錢，但這正是IT業務強大之處：猛幹免費的事，最後卻創造了極大的價值。
對於IT互聯網公司而言，地推工作是重中之重，甚至是成敗的關鍵。而政府相關的企事業單位，是極好的地推目標，根本不用賺錢，貼錢也要做。
政府可以像一個高價值客户一樣，與IT技術平台提供方深度合作。政府對於政務細節很清楚，技術公司對項目管理和IT技術有自己的優勢，引導客户把需求挖得清清楚楚，項目可以做得很漂亮。
如果不是有經驗的大公司來做，一堆技術問題直接就會把政府的熱情澆滅。江西省人不算多，也有4000多萬，“贛服通”註冊用户超過2000萬了。這麼多人訪問APP，要沒有IT架構支持，根本處理不了高併發的請求。IT技術飛速進步，有了大數據和雲計算的支持，這類看似架構龐大雜事一堆的APP，可以快速做起來。
IT互聯網公司的經驗是，要靠服務本身的吸引力來增加註冊用户，而不是靠行政命令。如果政務數字化的細節做得好，這事就是互相促進的。市民們口耳相傳來註冊，更多的使用帶來更好的細節優化。例如新餘虛擬服務大廳的推廣，就有一個重大契機：中小學校開學繳費搬上贛服通，家長們在手機上繳費不掉鏈子，再不用去銀行排隊，口碑一下就傳開了。
有理由認為，數字政務的潛力不只是辦事方便。這其實是一個天然的“生態場景”。當人們習慣了在線上辦理政務，就會出現更多的應用。新餘省掉建大廳的2億資金是省錢，再發展出額外的經濟價值，完全可以想象。
城市優化是個很重要的概念，中國取得巨大的進步，很多時候就是靠城市一點點優化搞起來的。但人們一般容易注意到市容的改變，政府官員也比較看重這一點。其實更重要的可能是，軟環境的優化。高樓大廈，良好的城市基礎設施，説到底還是為人服務的。人羣的感受很關鍵，如何讓人們生活得更方便，得到更好的服務，政府工作的重中之重。
如果政府軟環境建設得好，連招商引資都會得到很大幫助。中國城市的基礎設施都相當不錯的，不會是短板。而城市運營的生態，對於吸引投資有決定性的作用。如果一個城市的軟實力，能夠快速迭代不斷進步，未來發展將不可限量。
這同樣可以在IT互聯網大公司的技術幫助下加快進行。快速迭代對IT公司是常規業務與殺手鐧，在依靠政府人員素質的傳統場景卻幾乎不可能，改來改去人折騰不動。政務數字化深入到了一定程度，量變到質變，就真的可能從傳統政務邏輯，切換到快速迭代進步的神仙境界。這個好處，就不只是“城市生活便捷度提升”了，美妙的事情會更多。
IT有神奇的能力，而政府同樣擁有巨大的動能。兩者結合，會迸發出什麼樣的潛能？在中國已經實現的是，城市生活便捷度對發達國家的超越。再優化下去，未來不可限量。
全國有330多個地級區劃，2800多個縣級區劃。各地情況都有不同，並無統一的發展辦法，往往需要能員幹吏來抓機遇實現大發展，招商引資運氣成分很濃。
如果數字政務做得好，全國各地就可以因地制宜，做細做實，利用IT互聯網公司的算法思維來幫助發展。從這個意義上來説，和IT公司一起，把必然能出大成績的政務數字化做好，是有普遍意義的，相當於把地區發展的軟實力普遍提升。
再怎麼招商引資，總量一定的投資給這個就給不了那個。政務數字化卻像軟件一樣，可以“你有我有全都有”。IT互聯網公司不怕業務多，軟件的可複用性很高，遠比培養高水平幹部容易。也許以後會發現，中國政府效率與軟環境的革命性進步，關鍵的推力是IT互聯網。
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