馮紹雷：普京執政20年與俄羅斯對外戰略新動向

【文/馮紹雷】

俄羅斯總統普京執政已20年，究竟應如何來看待20年來俄羅斯外交的成就與挑戰？如何估量俄羅斯對外戰略理念與政策的最新發展？作為傳統的世界大國，普京執政20年來，俄羅斯外交思想不斷在總結和辯論中探索新的發展和定位，逐漸完善並形成以維護俄羅斯國家利益為宗旨的新戰略。

普京執政20年

與俄羅斯外交思想的新發展

與20世紀90年代初蘇聯解體之後衰敗混亂的俄羅斯相比較，今天即使是一個沒有到過俄羅斯的人，也能夠深深感慨於俄羅斯已經可以完全獨立自主地處理內外事務，歷經重大考驗而堅定不移地捍衞國家統一，人民自信且國家穩固地立於世界大國之林。因俄羅斯2008年所處的“黃金時代”，有人認為俄羅斯總統普京當時可以被評為“俄羅斯歷史上最偉大領袖之一”。但筆者以為，2008年之後經歷西方一系列打壓的俄羅斯依然不折不撓地應對困難挑戰，恰恰更能顯示俄羅斯的頑強和普京的膽識與決斷。誠如莫斯科卡內基中心主任特列寧對此的評價，“自1999年起，普京致力於達成兩項重要目標：捍衞俄羅斯國家統一，重振莫斯科在全球舞台上的榮光。他已經得償所願。”

俄羅斯的外交成就得益於普京在國際風雲變幻中審時度勢、敢作敢為：無論是敍利亞衝突中的果敢出手和提出獲得國際輿論普遍認可的“化武換和平”建議，還是在委內瑞拉危機對馬杜羅政府施以援手而不懼美國壓力，都給人留下深刻印象。在外交領域，擁有豐厚文明積澱的俄羅斯，善於就國際議程提出建設性的構想。2020年新冠肺炎疫情暴發後，俄羅斯倡議發揮聯合國作用、維護國際穩定，得到了諸多國家的肯定。2020年春，卡拉加諾夫領銜的俄羅斯國立高等經濟大學團隊撰寫的《俄羅斯外交政策新思想》一文認為，在全球和地區層面，俄羅斯已成為世界安全的維護者、各國自主選擇發展模式的保護者以及矛盾衝突的平衡與協調者。

毋庸置疑，這樣一種大國地位需要有包括軍事戰略實力在內的綜合國力、人民支持、精英團隊努力、政府動員能力等多種因素的堅強保障。從21世紀第一個十年後期開始，普京目標明確的強軍路線得到了全面落實。俄羅斯不僅維持着世界第二軍事大國地位，而且在若干先進武器領域擁有領先美國的優勢。歷經20年風雨考驗，在俄羅斯這樣一個相當大程度上已經開放的社會，除個別時段外，俄羅斯民眾對普京的支持率長期在60%—70%之間或以上，並且在相當長時期保持在80%以上，這在西方是不可想象的。除了普京個人的能力和作用外，一大批精英的輔佐也至關重要，他們的共同努力提升了整個政府處理內外事務的效能。

尤其是，20年來普京與中國領導人一起身體力行，全面推動俄中關係發展，不僅使兩國在政治、經濟、安全、文化等各領域合作有了巨大進步，而且推動新興國家在當今國際事務中發揮出越來越大的作用。在中美關係急劇下滑的背景下，特朗普政府在華為、香港國安法、南海、國際抗疫合作等一系列重大問題上百般挑釁中國，俄羅斯是僅有的在這些問題上明確表態支持中國、批評美國的世界大國。中俄之間歷久彌新、久經考驗的戰略合作，為提升雙方國家治理現代化水平、全球治理體系改革和完善以及新型大國關係發展樹立了典範。

與此同時，俄羅斯就外交領域面臨的問題與挑戰進行深入辯論與反思。其一，從2008年國際金融危機到烏克蘭衝突以及近年來各種名目之下的西方制裁，使本來就處於艱難轉型中的俄羅斯經濟長期受到壓制，再加上新冠肺炎疫情衝擊，俄羅斯經濟處於低迷狀態。這樣的狀態究竟在多大程度上能夠支撐俄羅斯大國外交多方面的長期需求？其二，俄羅斯外交所面臨的基本問題是什麼，比如特列寧在肯定普京外交成就之後提出“20世紀90年代以來俄羅斯外交的失誤在於過多糾結於北約東擴”，是否如此？其三，針對如何評價烏克蘭衝突以來的俄羅斯外交這一問題，卡拉加諾夫認為，“俄羅斯做得都對”；而瓦爾代國際辯論俱樂部學術負責人盧基揚諾夫則公開表示應該反思。對此究竟如何看待？總體來説，俄羅斯正在通過這樣的公開辯論來尋求改進與提升外交的途徑。

從2020年年初普京發表國情諮文到俄羅斯通過憲法修正案、頒佈《7月法令》，再到瓦爾代國際辯論俱樂部和俄羅斯國立高等經濟大學這兩個核心智庫相繼推出重要報告，俄羅斯國家發展的未來取向正在逐漸顯現出大體輪廓。

政治上，俄羅斯將奉行保守主義原則，弘揚主權，主張國內法高於國際法，提出公職人員愛國規範；同時為普京繼任總統至2036年以及議會、行政與其他部門之間權力關係的調整，作出法律上的鋪墊。

經濟上，放棄原有進入全球經濟五強的目標，不提具體增長指標，不設定轉向服務型經濟模式，承諾2030年GDP增速高於全球平均水平、普通教育進入世界前十、貧困水平比2017年降一半、非資源非能源產品出口增長70%，即在未來10年基本改變俄羅斯能源依附型的經濟模式。

對外關係上，基於國際制度危機導致的無政府狀態加劇、世界正處於多重風險之中、主權國家地位凸顯、“民主—專制”二元論意識形態失去意義、自由國際秩序業已終結、資源過剩將轉入資源匱乏、疫情推動下達爾文主義似成規範的判斷，2020年度《瓦爾代報告》指出：需要加強聯合國的力量，避免中美兩極對抗成為現實。而俄羅斯國立高等經濟大學報告則強調：“美國+”和“中國+”兩個力量中心正在形成；歐洲錯失了（與俄羅斯一起）成為新世界秩序第三支柱的機會；作為獨立力量中心的俄羅斯應成為和平的支持者、自由選擇發展道路的擔保者、反對霸權與“新不結盟運動”的領導者、地球環境的維護者四大角色。報告強調中俄合作的重要戰略意義，認為中國提出的人類命運共同體理念和俄羅斯的愛國主義、保守主義等思潮將填補理念真空；指出美國發起的“新冷戰”並沒有給世界提供“替代性選擇”。

總體上看，“新思想”展示了當代俄羅斯對外政策的取向：一是既不會重演倒向西方，更不會重回蘇聯時代；二是在保守主義政治理念導引下，尊重傳統、發展經濟、關注穩定和人民福利；三是維護主權與既定的勢力範圍、有節制並有選擇地對外拓展、抵抗任何形式的霸權，推動全球治理體系改革，但不搞革命；四是一再強調中俄合作的重要性，但不在中美之間選邊。總之，保守中立、靈活多樣、揚長避短、最大限度地發掘自身優勢，是未來俄羅斯對外政策的大體原則。

正在形成中的

俄羅斯外交戰略新動向

早在三年前，特列寧就專門撰文指出，俄羅斯正在醖釀新的國際戰略，但對於什麼才是俄羅斯的“新國際戰略”，始終語焉不詳。然而，人們可以從俄羅斯對變化中的國際社會的看法與心態中、從俄羅斯對外政策一步一步地微妙調適過程中，以及2020年上半年一系列重要文件所傳遞的信息中，去體悟這一戰略調整的含義和舉措。大體而言，俄羅斯的“新國際戰略”包含如下幾方面的內容：從“大歐洲”轉向“大歐亞”；從“大三角”轉向探索中、俄、美關係的新定位；從全方位佈局拓展中尋覓新機會。

一、從“大歐洲”轉向“大歐亞”

從“大歐洲”到“大歐亞”的對外關係重點轉換，指的是當代俄羅斯從傳統上側重於西方，開始轉向東方的歷史性轉移。按照卡拉加諾夫的最新説法，“西方（對俄）強化對抗，大大推動了俄羅斯的東進步伐。早在21世紀第一個十年的後半段，這一進程就已經開始了。”這一説法比筆者直接感受到的俄羅斯精英階層開始熱議“轉向東方”的話題還要更早得多。筆者長期參與的俄羅斯瓦爾代論壇，直到2010年論壇的主題之一仍是“與歐洲結盟”。但是，2011年瓦爾代論壇的主題就迅速變成了“轉向亞洲”。2012年俄羅斯總統大選關鍵時刻，普京發表文章明確提出“借中國之風、揚俄羅斯經濟之帆”，應是較早的呼籲。

2013年9月中國提出“一帶一路”倡議。俄羅斯精英階層一度有所疑慮，但經過激烈辯論後疑慮迅速消除。具體體現就是，普京在2014年2月索契冬奧會前的中俄兩國領導人峯會上對這一倡議做出了積極回應。彼時俄羅斯正遭遇烏克蘭衝突和經濟危機雙重困難，中俄經濟合作取得一系列突破性進展為其緩解了壓力，也成為俄羅斯“轉向東方”的巨大契機。2015年在俄羅斯的主導下，旨在推動地區發展、合作和穩定的歐亞經濟聯盟建立，俄羅斯開始積極探索歐亞經濟聯盟與“絲綢之路經濟帶”的戰略合作。在整體“轉向東方”的背景下，俄羅斯提出要加速遠東西伯利亞經濟的開放發展。並且，俄羅斯“轉向東方”不只是轉向中國，也轉向日本、韓國、東盟等一系列亞太地區的合作伙伴。同時，俄羅斯“轉向東方”並不意味着放棄與歐洲的合作。

此後幾年中，“大歐亞夥伴關係”在俄羅斯學者的演繹中逐漸顯現出，它不只是地緣經濟理念而且是地緣政治理念。“大歐亞夥伴關係”旨在“將囊括東亞、南亞、歐亞大陸中心國家、俄羅斯以及歐洲次大陸國家及其地區組織的歐亞大陸變成全球經濟和政治中心”。同時，俄羅斯學者強調“世界從多極走向兩極的趨勢開始形成。一極以美國為中心，另一極在歐亞”。“在其中扮演領導角色的應是俄羅斯—中國組合。”在俄羅斯學者的解讀中，上海合作組織也應該從單純的地區組織，轉變為更具活力、更開放的多邊與多層次平台。“大歐亞夥伴關係”的路線圖是：經濟上，以貫通南北的大歐亞交通運輸網絡和多邊金融、貿易、技術、網絡合作等為基礎；安全上，構建歐亞大陸安全體系，以取代過時的歐洲安全與合作組織，推動國際主要角色（首先是俄羅斯、中國和美國）不結盟和中立。由此可見，俄羅斯對於“大歐亞夥伴關係”寄予了較高期待。

實事求是地説，俄羅斯推行東向戰略的決心堅定，並且取得了較大進展，最為突出的表現就是中俄合作已經有了相當豐碩的成果。但俄羅斯內部關於其究竟屬於西方還是屬於東方；抑或既不屬於東方又不屬於西方的爭議仍在持續。2019年，俄羅斯與亞洲國家貿易總額為2621億美元，而與歐洲國家貿易總額為3327億美元。雖然兩者規模有所趨近，但歐洲作為俄羅斯傳統經貿重點的態勢不會在短時間內改變。在當前歐美關係有所鬆弛、歐洲尤其是德法兩國和南部歐洲表現出對俄合作的傾向之時，俄歐又開始互相接近，這也是俄羅斯維持與歐洲交往的重要背景，但這與多年前的歐俄“共同家園”的美好計劃難以相提並論。同時，相較於作為整體的歐盟，俄羅斯更樂意尋求與單個歐洲國家發展雙邊關係。

總之，作為世界性大國的俄羅斯外向發展的重點轉移，包括其中宏大的地緣政治抱負，雖然已經引起各方高度關注與反響，但絕不是一個輕而易舉的過程，而是需要一個相當長時期的運籌與調適。

圖自俄羅斯衞星網

二、從“大三角”轉向中、俄、美關係的新定位

2017年特朗普就任美國總統後，有關中、美、俄三方關係前景的猜測和議論成為國際輿論的熱點。其核心問題是，在中美關係急速下滑的背景下，俄方究竟如何看待自身在這一組最重要的三邊關係中的定位。

早在2016年瓦爾代論壇上，就已經開始熱議有關中、美、俄三方關係的話題。筆者曾在討論中詢問普京本人對中、美、俄相互關係的看法，他言簡意賅但非常明確地回答道：“在我看來，中、美、俄關係應該是互相尊重和互利互惠的關係。”從2020年《瓦爾代報告》與俄羅斯國立高等經濟大學發佈的報告來看，俄羅斯高度關切並且擔憂中美持續競爭對世界事務的影響；認為美國對華髮起“新冷戰”為時已晚，因為全球力量對比已徹底改變，“俄羅斯讓西方失去無力強加對己制裁的可能性”是重要原因之一；俄羅斯不會“出賣中國”，但將探索改善與部分歐洲、亞洲國家關係的機會，同時也不會“陷入對中國戰略依賴的重大風險”；俄羅斯力求發揮聯合國作用以避免中美對抗的前景。

20世紀80年代以來，每次俄美有新領導人上任，總是先尋求兩國親善與推進俄羅斯西化改革，但大都因為意識形態與地緣政治對峙衝突而不了了之。普京所經歷的三次所謂“重啓”的週期性循環，不過是以往幾十年中幾次更大週期循環的縮小版而已。在這樣的歷史經驗與教訓之下，無論是俄羅斯的精英還是民眾，很難再重蹈覆轍。最近一段時間，從大量俄羅斯官方與學者的聲明中，可以看到俄羅斯對美國企圖挑起“新冷戰”、無端打壓中國的一系列嚴肅批評，同時俄羅斯也一再表示不會成為美國打壓中國的工具。值得注意的是，俄羅斯官方和民間的相關表述中，均提出了俄羅斯不願選邊站隊但願意從中協調的立場，這也是大量中間國家所持立場。事實上，獨立自主、主權優先，選擇以協調和均衡的態度應對複雜關係，尋求以穩健與超越的立場確保環境穩定，可能成為當今世界避免對抗、擺脱危機的一個重要因素。

三、從全方位的佈局拓展中尋求新機遇

近年來，俄羅斯外交的一個新趨勢是重新開始在全球的佈局拓展。無論是中東、亞太還是遙遠的拉美、非洲，都可看到俄羅斯外交的身影。需要理解的是這一部署的作用與深度考量。

俄羅斯拓展全球影響力的謀劃，早在21世紀的第一個十年後半期便已經萌生。2008年國際金融危機既為俄羅斯擴展影響力提供了機遇，但又因全球經濟下滑與能源需求下降，使其抱負暫受掣肘。敍利亞戰爭的爆發將俄羅斯捲入世界漩渦中心。當2015年俄羅斯介入時，敍利亞政府軍只控制全國8%的領土，其餘全部落入反對派和恐怖主義勢力手中。但短短三年間，敍政府軍在俄羅斯支持下，已經控制了全國95%以上的領土。因此，俄羅斯在中東的成功絕不只是僥倖。從中東地緣政治格局角度看，阿以矛盾下降，伊朗問題權重上升；從中東地緣經濟格局角度看，中東能源依附型經濟開始轉向“後石油時代”，在此背景下，俄羅斯緊緊抓住美國撤離中東、地區出現戰略真空的機會，成了與每一方都能展開對話的玩家。俄羅斯能在沙特與伊朗、敍利亞與土耳其、巴勒斯坦與以色列這樣的對手間左右逢源，充分展示了高超的外交技巧。目前的爭論是，俄羅斯究竟是打算成為中東事務的調停者，還是各方紛爭的獲利者。在美國退出但依然具有攪動事態反轉的巨大能量的情況下（比如最近的阿聯酋與以色列建交），在俄羅斯雖有斬獲但與土耳其和伊朗的合作基礎遠非堅固的背景下，力量有限的俄羅斯在中東的戰略選擇仍會相當謹慎。

與亞太地區國家開展廣泛合作是俄羅斯多年追求的目標，但總體上仍處於夯實基礎的階段。亞太地區的突出特點體現在兩個方面：一是政治、經濟、文化、安全領域呈現高度多樣化，同時上述各領域又處於愈益緊密的交織之中；二是亞太已成為當今世界經濟發展最活躍的區域。這些特點都吸引着俄羅斯，使其不甘當局外人，也不能僅是一個“歐根·奧涅金式的邊緣角色”，而是力求在亞太地區成為一個經濟上發揮互補作用、政治上發揮均衡作用、安全上具有影響力的活躍大國。俄羅斯在亞太幾乎所有的次區域都在施展身手。在東北亞，俄羅斯通過與中國共同發佈針對朝核問題的“三階段解決方案”，以及與朝鮮實現領導人互訪，積極介入半島安全事務。此外，朝鮮大量勞工在俄工作，俄羅斯還期待朝鮮半島南北鐵路與能源管道合作給俄帶來機會。俄羅斯迫切需要日本資金，但仍堅持以1956年方案處理北方四島懸案，即歸還兩島的同時締結和平條約的原則，而日本則期望過高且背後有美國牽制。因此，在俄羅斯始終把安全利益置於第一位的背景下，日俄關係突破尚需時日。在東南亞，俄羅斯與東盟關係的進展令人矚目。俄羅斯雖非《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）和“10+3”等重要區域一體化進程的成員，但其與東盟對話已有20多年曆史，並且自中國推動俄羅斯加入東盟峯會後，俄羅斯與東盟峯會已舉辦四屆，雙方在經貿、科技、能源、農業、軍售等領域已經有相當系統的合作規劃。2018年，俄羅斯與東盟貿易增長7%，接近200億美元，佔俄羅斯對外貿易總額的3%，其與越南、新加坡等國經貿合作更為活躍。俄羅斯希望藉助這些國家在RCEP簽約後的區域框架中發揮作用。據瑞典斯德哥爾摩國際和平所報告，2010—2017年東盟國家向俄羅斯購買了66億美元的武器，佔此期間俄羅斯武器銷售總額的比重超過12%。在南亞，俄羅斯推動中印俄三邊機制，着力參與阿富汗和平進程。值得關注的是，俄羅斯一再強調，反對“第三者”從外部干預南海事務；批評美國印太戰略對地區造成威脅；不在中印等雙邊關係中選邊站隊；力爭通過各種多邊與雙邊渠道，在亞太地區發揮自己的獨特影響力。

在其他敏感地帶，俄羅斯也已經開始排兵佈陣。在北極地區，圍繞日益激烈的大國競爭，俄羅斯擴大了對港口和通道等基礎設施建設的投入，制定了相關的法律規範，同時加強了對尖端戰略武器的研製並加大了智庫建設的投入。對俄羅斯來説，北極是其能夠在最短距離對美國實施戰略打擊的地域。但俄羅斯在努力爭取與中國合作的同時，並未放棄與美國為數不多但定期有序的合作，這成為俄羅斯經營北極的一個特點。在非洲，當2019年底美國傳出將從西非大舉撤軍消息時，俄羅斯在當年10月於索契舉辦了俄羅斯—非洲峯會。對於在非洲有着傳統積累與廣泛人脈的俄羅斯來説，到非洲去多交朋友，已成其外交新方向。雖然2018年俄羅斯與非洲貿易規模僅有170億美元，遠比不上非洲與歐盟的2750億美元、非洲與中國的2000億美元，但是俄羅斯在採礦、能源、基礎設施、軍工、農業等領域與非洲的互補性已經引起了非洲國家的普遍關注。在拉丁美洲，2018年底，俄羅斯戰略轟炸機由委內瑞拉戰機伴飛，完成了在加勒比海的空中演練。2019年初，委內瑞拉宣佈與美國斷交令全世界感到震撼，但俄羅斯介入委內瑞拉局勢則更是令國際社會側目。在委內瑞拉國內政治鬥爭加劇的關鍵時刻，俄羅斯外交部長拉夫羅夫親自飛往委內瑞拉，力挺委內瑞拉總統馬杜羅。但國際觀察家注意到，俄羅斯並未在金融與軍事領域大幅提升對委內瑞拉的援助，“以謹慎避免在莫斯科實力遠遠不及美國的拉美地區過分施加影響”。

一個不容忽視的現象是，正當俄羅斯在全球層面廣泛拓展影響時，其周邊國家反而出現離心力增加、向心力減退的局面。近兩年來，美國與中亞五國創設5+1機制，歐盟加大對俄羅斯周邊歐亞國家的投入，使得集體安全條約組織對抗北約的功能弱化。歐亞經濟聯盟在新冠肺炎疫情暴發前雖然維持經濟增長，但對外貿易額同比下降了2.7%，説明其經濟競爭力有所衰減。與此同時，中亞國家自主協調內部事務的意向抬升，而作為標杆的俄白國家聯盟談判卻無進展，亞美尼亞、摩爾多瓦、白俄羅斯等國出現因大選而引發的內部動盪。盧基揚諾夫對此的解釋是，因領導人交替而引起的內部波動，不屬於“顏色革命”。但從白俄羅斯事態看，俄、白官方近日所宣佈的外部勢力介入應不是空穴來風。俄羅斯絕不會聽任近鄰的離散。在美歐都期待與俄羅斯調整關係的大背景下，近期內還不至於對俄周邊地區威逼太甚。近年來對烏克蘭事件的公開辯論表明，俄羅斯在認真思考如何以合理有效方式處理近鄰事務。俄羅斯未來可能依然會文武兼修、軟硬兼施，在確保足夠實力與資源的前提下，嘗試以更加平等而可協調的方式處理周邊事務，也是發展的趨勢。

結語

俄羅斯有聲有色的全球拓展盡顯大國姿態，但俄羅斯的意圖並非要和對手展開一場全球性的競賽，而是要在未來國際局勢高度不確定、自身經濟實力尚有不足的背景下，以有選擇的目標、有節制的投入、有限的拓展，發掘傳統潛能，切中關鍵領域，以少勝多地展示影響力，為今後的長遠博弈打下楔子。俄羅斯作為世界上最廣大的東西方文明結合部大國，一方面具有開闊眼界和交往空間，且兼具東西優長；另一方面習慣於在多方向的寬廣選擇中經營外交。普京執政20年來，俄羅斯外交有了一個長時間穩定與活躍的局面，其全球影響力給人留下深刻印象，中俄合作成為難以撼動的基石。但與此同時，中俄還需要進一步發掘“內生動力”，深化合作，增強互信，一起迎接歷史慣性與當下高度不確定性交織的考驗與挑戰。