《德國藍皮書2020》：德國謀求歐洲戰略自主，但短期獨立於美國不現實

2020年9月19日，同濟大學德國研究中心、社會科學文獻出版社在上海共同發佈《德國藍皮書：德國發展報告（2020）》。藍皮書指出，2019年是“默克爾4.0”政府執政的第二年，也是德國逐步邁向“後默克爾時代”的轉型期。

外交上，德國嘗試以自己的方式理解和推進歐洲的戰略自主性。2019年，法德合作勢頭和實際成果低於預期，但法德仍在小步推進歐元區改革、增強歐洲共同外交與安全政策、引領“多邊主義者聯盟”等倡議和計劃。總體上，法德軸心在2019年只是有限“重啓”。**在對美政策上，德國認識到，德國及歐洲必須做強自身並變得更加獨立於美國，但是要想在短期內實現真正的戰略自主是不現實的。**伴隨着中美戰略競爭的日益加劇，歐洲謀求在形成的中美歐三角關係中進行適當的自我定位。**在這一大背景下，在加強與中國的“系統性競爭”、推動制定對華“歧視性”經貿政策工具的同時，德國也認識到，中徳、中歐經貿合作的戰略價值更為突出。**同樣，德俄近年來加強雙邊和全球層面的合作，也是美國特朗普政府所推行的單邊主義政策驅動使然。

政治上，2019年，德國政黨格局發生了巨大動盪，在歐洲議會選舉和四次州議會選舉中，執政各黨得票率大幅下降，造成其領導層更迭，一度使觀察家們懷疑，“默克爾4.0”政府是否會提前夭折。

經濟上，2019年德國國內生產總值增長率出現回落，繼2018年後再次下跌。面對來自國內外的多方面挑戰，德國政府提出了繼續實行穩健的財政政策、推進數字化進程、進行能源轉型和氣候保護等一系列政策。

同濟大學德國研究中心主任鄭春榮教授在發佈會上致辭  圖片來源 同濟大學

展望2020年，德國依然面臨如何在政黨格局碎片化加劇背景下維持政局穩定的問題，以及如何在外部形勢不確定性增加的背景下確保德國經濟增長的挑戰。

《德國藍皮書：德國發展報告（2020）》指出——

中國製造強力競爭激發德國“對抗性”

藍皮書指出，近年來歐盟產業結構的調整是當前德國以更具“對抗性”的姿態來處理中德、中歐關係的關鍵因素，並且直接推動了歐盟及其成員國新一輪的對華政策調整。促進中德關係的穩定發展需要把握好三個“平衡”。

（一）平衡好中德經貿關係與中德政治關係

隨着中國經濟的高質量發展，德國認為“德國製造”遭遇了“中國製造”的強有力競爭，德國擔心中國工業力量的快速發展擠壓其在全球市場的份額，特別是中國企業對德國高端製造業的收購，引發了德國對失去核心技術的焦慮。德國開始出現將經貿紛爭歸結為“制度之爭”的趨勢。對於中國企業在歐盟的併購，用“冷戰思維”進行解讀，認為來自中國的資本隱藏着“政治目的”。

這使得德國在處理對華經貿關係時以對抗性的政治邏輯來看待中國的發展，憂慮中國對西方的“政治挑戰”；對於中國在經濟上的成功往往站在“地緣戰略”的角度去誇大中國對西方的“威脅”，而不是用理性的商業考量去分享機遇，甚至將雙方在國際市場上的正常競爭上升至“模式之爭”和“制度之爭”，中德政治關係中本就存在意識形態、人權問題等分歧，而這種將中德經貿分歧“政治化”的做法，很容易與中德政治關係中的分歧“合流”，惡化中德經貿關係，為中德經貿合作製造障礙。中國需要用加強合作共贏的理念引導中德經貿關係的健康發展，防止將雙方在經貿領域的分歧向政治、意識形態領域擴散，主動塑造德國以及歐盟的正確“中國觀”。

（二）平衡好中德關係與中歐關係

**當前的歐盟治理進入了一個大國主導的新時代，德國的領導地位愈加突出，中歐關係和中德關係之間的互動性大大增強，出現了“互為前提”的趨勢：不僅中歐關係的良好發展以中德關係的良好發展為前提，同時中德關係的良好發展也取決於中歐關係。**這大大增加了處理對歐經貿問題的難度和複雜性。比如在對華政策領域，德國一度對德中特殊關係“津津樂道”，認為如果德中保持良好的雙邊關係，那麼對歐盟的共同對華政策也有利，認為中德關係和中歐關係可相互補充，相互促進。但是現在，德國不僅刻意避諱中德特殊關係的提法，並且處處以歐洲利益的“維護者”自居，要求中國尊重“一個歐洲”。

這就是為什麼一方面德國政府表示“一帶一路”是一個非常重要的倡議，希望在“一帶一路”建設中發揮作用，另一方面又對“一帶一路”倡議保持懷疑，認為中國通過在希臘、巴爾幹地區投資大型基礎設施換取在當地的影響力，進而削弱歐洲內部的統一性，而這將侵蝕德國在歐盟產業鏈中的核心地位。德國當前對華政策的一個突出表現就是不再刻意追求與中國建立“特殊”的雙邊關係，而是推動一個歐盟框架下的統一對華政策。比如在當前引起巨大關注和爭議的5G網絡建設問題上，默克爾表示，對於網絡安全問題，應該提出一個歐洲聯合解決方案。要進一步促進中歐經貿合作的發展，中國必須採取“雙軌”驅動的策略，化被動為主動，積極運作中歐關係和中德關係之間的互動性，使兩者既能夠相互補充，又能相互牽制。

（三）平衡好中德/中歐關係與中美關係

在美國加強與中國戰略競爭的背景下，歐洲對外戰略走向的重要性無疑大為提高，中美歐三邊關係的演變和發展，關乎未來全球多邊秩序的演變。德國作為歐盟的主導國，其對華政策直接影響歐盟對華政策，而歐盟仍是中美歐三邊關係中不確定的一環，這為中國提供了時間窗口和迴旋空間，主要體現在三個方面：

第一，德國/歐盟對中國的戰略惡意要遠遠少於美國。**德國/歐盟政治主流仍然認為應該通過公平競爭與協商合作的方式來處理與中國的關係，而非簡單的敵對與孤立，美國部分鷹派對華“脱鈎”的戰略構想是不可接受的。**正是秉持這一理念，德國計劃在2020年下半年接任歐盟輪值主席國之時，舉行一個由中國、歐盟27個成員國和歐盟機構的領導人蔘加的中歐峯會，這既是為了彰顯德國在推動形成歐盟框架下統一的對華政策的努力，也是希望打造一個與中國合作解決地區及全球問題的新機制。這也在客觀上為中國更為積極、主動地塑造中歐關係提供了新的機遇和動力，成為中歐合作維護多邊貿易秩序的新平台。

第二，對於如何應對中國帶來的挑戰，歐美還沒有完全達成共識，雖然歐盟希望與美國合作以應對來自中國的挑戰，將中國限定在多邊框架之內，但特朗普政府對多邊主義持懷疑態度，並且不相信歐盟有足夠的能力和意願實現美國在對華關係方面的政策目標，這為中德/中歐關係的未來留下了很大的發展空間。第三，在全球抗擊新冠肺炎疫情的背景下，中德關係的發展有了新的動力。正如習近平主席所指出的，公共衞生危機是人類面臨的共同挑戰，團結合作是最有力的武器。中方秉持人類命運共同體理念，願同德方繼續分享信息和經驗，加強在疫情防控、患者救治、疫苗研發等領域的合作，共同維護兩國以及世界其他各國人民健康福祉，中國願同德方一道努力，深化中德全方位戰略伙伴關係，促進中歐關係發展。

歐洲防務上，德國謀求“雙軌”戰略

藍皮書指出，德國嘗試以自己的方式理解和推進歐洲的戰略自主性。在歐洲獨立防務與北約的關係上，德國謀求的是雙軌戰略：一是繼續與美國保持良好關係，不同於法國總統馬克龍提出的北約“腦死亡”論，德國認為跨大西洋關係不可或缺；二是發展歐洲獨立防務，尤其是北約的歐洲支柱。

**德國清楚地認識到，歐洲的戰略自主性，尤其是防務領域的獨立行動能力，在短期內如果離開了美國是無法實現的。**因此，正如學者所提出的，長期穩定北約的政治與軍事功能以及避免北約的削弱甚至解體，是德國與歐洲的利益所在。

德國在推進歐洲戰略自主性上除了自身以及歐洲實力不濟的挑戰，也面臨與法國之間在戰略文化上的分歧。德國把推進歐洲共同安全與防務政策視作推動政治一體化的手段，法國則關注歐洲的軍事幹預能力，而且希望不受歐盟決策機制的約束。

展望未來，德國推進歐洲戰略自主性的前景不容樂觀。德國於2020年7月起擔任歐盟輪值主席國，這是德國13年以來再次扮演這一角色，默克爾總理也想要在其總理任期的最後階段留下政治遺產，為德國乃至歐盟未來發展定調。

德國望廣納“專業人才”，但只留“精華”

藍皮書指出，由於德國企業崗位空缺情況愈發嚴重，移居德國的專業人才數量常年處於較低水平，現行法律又無法有效解決德國勞動力市場的困境，為此，德國出台了《專業人才移民法》，於2020年3月1日生效。

值得注意的是，《專業人才移民法》過分強調了理想移民和非理想移民之間的區別，只希望留“精華”，而不接受“糟粕”，這也引發了不少批評和反對的聲音。例如，左翼黨代表批評該法只為德國經濟界服務，而沒有兼顧公共利益和移民的利益。新法只考慮移民在經濟方面的可利用性，只有有用的人可以來，其他人必須留在外面。

另外，**《專業人才移民法》並沒有將在德國生活的難民考慮在內，而是堅持德國對專業人才和難民身份的移民加以區分的原則。**與《專業人才移民法》同一天通過德國聯邦議院表決的還有《容忍就業法》，兩部法律一起成為聯邦議院移民一攬子計劃的重要組成部分，為僱主提供更大的法律保障。《容忍就業法》規定，被拒的避難申請者若符合條件可以在30個月後獲得容忍居留權，具體條件包括：這些難民能較好地融入德國社會，完成18個月以上的全職工作，賺到足夠的生活費，來源國身份得到確認並沒有犯罪記錄。而且過去的規則依然保留，即容忍居留權僅針對2018年8月1日前入境的移民及難民。

德國決定退出煤電 落實則挑戰重重

藍皮書指出，作為工業大國，德國在全球去碳化大勢所趨之下做出了加速淘汰煤電的決議，這一步值得肯定，雖然氣候保護和環保人士認為德國“退煤”決議到來得“太晚”。

從“煤炭委員會”制定出“退煤”建議到聯邦政府與煤炭聯邦州達成一致並起草旨在推行實施的《退出煤電法》，其中間隔整整一年。而該法律草案並沒有“百分百”地落實“煤炭委員會”的建議，遭到德國各界的批評與質疑。最大的質疑是：如果不按照委員會的建議落實“退煤”，那麼德國希望通過“退煤”實現能源領域減排的目標恐難達到，德國在氣候保護目標推進方面或將再次受挫。

“退煤”與以“退核”為核心目標之一的能源轉向政策一樣，是一項極其複雜、牽涉各方利益的重大決議。“退煤”措施開始之初，就已經顯現其實施的困難。這包括如下幾點：

第一，德國在能源轉向政策上面臨聯邦制帶來的挑戰，這一挑戰在“退煤”問題上一樣存在。例如，煤炭聯邦州與聯邦的協商妥協，硬煤產業較多的聯邦州與褐煤聯邦州之間的利益分配不均。

第二，德國實施“退核”後，核電站關閉導致的能源缺口無法全部由可再生能源發電代替，一旦關閉燃煤發電，那麼可再生能源擴建速度需要是現在的4～5倍，以這樣級別的規模進行擴建才可能填補上來。但是政府幾乎沒有提出相應的擴建計劃，這可能直接導致德國氣候目標的失敗。

第三，實施“退煤”計劃必須相應推進能源領域的現代化，這個現代化必須以數字化為技術基礎。德國數字化進程緩慢，能源領域的數字化準備程度不足給實施“退煤”增加了障礙。

第四，能源市場急需新的市場模式，現有的模式難以為繼。對於能源供應商而言，現在就必須調整戰略，尋求經濟、政治和社會的平衡。

2020年英國退歐後，給歐盟預算留下了每年60億歐元的巨大“空洞”。歐盟2020年預算承諾加強氣候變化資金。但是2020年新冠病毒的全球大流行將完全改變之前的所有經濟預期和計劃。對於德國的“退煤”路線圖而言，不僅意味着《退出煤電法》草案的議會流程可能將從原計劃的5月拖延到秋季進行，而且還意味着“退煤”的資金無法按計劃到位。儘管疫情導致的經濟下行對於温室氣體排放是利好因素，但是從中長期看，德國“退煤”計劃的實施將面臨嚴峻考驗。

德國中小企業促進政策給中國的啓示

藍皮書指出，中小企業是德國經濟保持世界領先的重要基礎。對德國政府“工業4.0”戰略下的中小企業促進政策進行分析後發現，這些政策主要針對中小企業面臨的數字化程度低、創新能力下降以及融資難的問題而展開。**在政策實施上，德國政府重視專業中介機構的作用，同時引導資本投資創新型企業。**這些舉措對於中國有一定的借鑑意義，包括及時調整中小企業與大型企業的關係、將中小企業政策與創新政策相結合以及撬動社會資本支持中小企業成長。

德國的中小企業促進政策給我們帶來的啓示：

（1）將中小企業發展放在政策的優先位置，促進大型企業和中小企業協調發展。德國聯邦經濟與能源部於2019年年末發佈的《工業戰略2030》最終版戰略中，重新強調了中小企業的關鍵作用，重點提到中小企業與大型企業的協同發展是德國強大工業製造業的基礎，“大型企業工業冠軍”和“中小企業工業冠軍”應在價值網絡中與中小型供應商企業緊密合作。此外，2019年年底發佈的《中小企業戰略》也被看作政策向中小企業傾斜的信號。德國聯邦經濟與能源部部長阿爾特邁爾還計劃在德國政府中設立中小企業委員會，以協調和促進中小企業的發展。

（2）將中小企業促進政策與創新政策相結合。促進中小企業發展的主要目的是提高其創新能力。創新不僅是德國工業製造業保持世界領先地位的關鍵，而且在“工業4.0”時代，創新的作用更加突出。不論是提高數字化程度，還是拓寬企業融資渠道，德國政府都將提高企業創新能力和研發水平看作獲得政府資助的衡量標準之一。除了以ZIM為代表的創新促進政策，還在數字化政策方面，注重新興技術在企業的實際應用，特別是2018年以來推進人工智能技術的研發和落地。而在企業融資方面，“工業4.0”涉及的新興產業以及具有高成長性的行業更容易獲得風險資本的青睞。通過調整中小企業政策導向，引導資本流向創新型領域，可以促進產業轉型升級，提高經濟創新水平。

（3）**通過政策支持，發揮政府資金的槓桿作用，充分調動社會力量參與中小企業成長。單靠政府的力量能夠帶來的促進效果有限，德國政府通過政策引導鼓勵社會資本參與到中小企業的發展中，同時社會資本也能夠分享中小企業發展帶來的紅利。**這一點在企業融資措施上表現得較為明顯。中小企業由於規模小、抗風險能力低、經營不確定性高，獲得外部資金的難度較大，再加上德國金融市場本身偏向保守，風險投資並不活躍。為此，德國政府通過投資補貼和減税的方式降低投資人的成本和風險，並建立示範平台評估中小企業資質，減少企業與投資人之間的信息不對稱，提高社會資本的參與意願。

但是也需要看到的是，儘管有多項政策的支持，德國中小企業在第四次工業革命浪潮中依舊要面對各種挑戰，不少企業特別是管理層對於“工業4.0”將要帶來的商業模式的變革依然存在疑慮，參與“工業4.0”的意願不高。此外，德國全社會面臨的專業人才缺失的問題在中小企業中尤其嚴重，同時中小企業在IT技術和網絡安全方面的重視和投入不足。而《中小企業戰略》雖然對以上挑戰都有所涉及，但其中不少措施均是針對所有規模類型企業的一般性措施（如人才政策）。未來德國政府應在《中小企業戰略》的基礎之上，制定更多專門針對中小企業的促進措施，重點解決產業變革下面臨的挑戰。

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