胡毅峯：我是城管，我怕大家問我什麼時候去收復釣魚島

【文/觀察者網專欄作者 胡毅峯】

2014年，我有幸參加了《城市夢》這部紀錄片的拍攝。

我本以為這種小眾題材的紀錄片會默默拍攝、默默上映，又不留下一片雲彩般下映。沒想到這部電影會在社會上引起巨大的反響，讓我也體會了一把當“男主角”被各路媒體採訪的感覺。

我身邊有很多朋友都很關心這部電影，專門買票去觀影，觀影結束後都紛紛給我打電話。有的説以前覺得你們城管蠻橫，為什麼電影裏面這麼遭業！？有的還誇我，説沒想到我們城管都是演技派，演得特別好！尤其是那個王爹爹，問是哪裏請的演員啊？還有的朋友直接問我拿了多少片酬……他們的反饋常讓我哭笑不得。

在這裏我説明一下，《城市夢》裏面所有的人物和事件都是真實的，沒有任何演的成分，就連我挨的那兩記耳巴子，也是即時發生、真實記錄的。

其實一開始對於拍攝這件事情，我內心是牴觸的，甚至是拒絕的。第一，當時我才剛剛牽頭當中隊長，對於長期在鏡頭面前執法，我不知道自己能不能很好把控整個執法工作的方方面面；第二，王天成是困難家庭，為人又比較激進，佔道也已經不是短期行為了，對於能否順利拔掉這顆“釘子”，其實我也沒有信心。

但是隨着拍攝深入推進，我反而慢慢體會到了有攝像機跟着的這種“執法過程全記錄”的好處了，那段時間我們的執法工作可謂是如魚得水、如虎添翼。

首先，拍攝為我的工作提供了全面、準確的流程記錄，我的執法過程得到了無漏洞的證據保全，面對王天成突發性脱衣、打滾、哭喊、打鬧，我也不慌了。

其次，“執法過程全記錄”也增加了我執法的震懾力。那時候佔道問題有些不好管，執法過程中難免有些攤販抱着“光腳不怕穿鞋的”觀念要和我們爭執一下。後來他們發現我有攝像機跟着，不知道是什麼情況，都會推着車子馬上離開。

更重要的是，攝像機也約束了我自己的行為，從以前粗線條的執法，轉變成了更加細緻的文明執法。我也是通過自身的這段拍攝經歷，深刻體會到了當前從中央到省市一級所提倡的“執法過程全記錄”的非凡意義。

目前，《城市夢》上映已經兩一個月了，我也一直在關注關於這部電影的各類信息，各類影評、觀影感悟和推介文看了很多。相關文章的標題都很引人注目，比如“和城管鬥智鬥勇，恩怨情仇”、“一場城管和小販的温情戰爭”、“看城管與小販如何為夢而戰”，甚至還有標題為“又一部國產禁片要上了”……好的是，文章的內容大多是客觀中肯的，甚至很多都是表揚我們城管執法的。

我本以為網友會像在過往眾多“幹羣衝突”、“執法矛盾”事件中那樣，一邊倒地同情王天成這個困難家庭。然而事實上，大部分網友通過觀看電影，意識到我們城管執法部門是如此的弱勢，對於我們的工作給予了更多的理解和認可，尤其是對於我們的文明執法行為給予了肯定和讚揚。

其中，有一位網友的評論讓我印象非常深刻。他説：

“城管的城市夢，也是武漢的城市夢，近的是要爭取全國文明城市的稱號，讓街道這些硬件設施整潔，衞生井井有條，而遠的是要讓更多像王家這樣的外鄉人在武漢站住腳跟。實現他們的城市夢，這才是城市發展的軟件，而文明執法也就是成為武漢想要實現城市夢所必須要做到的軟件。正是因為這點要求，城管手握權力卻更不能濫用。”

在日常的執法過程中，我們只有帶上温度，以換位思考的方式解決羣眾之所困，才能確保執法有力度，從而實現各項執法措施的落地生根。

那麼，為什麼我們城管文明執法面臨諸多困難？怎樣才能有效化解這些困難，兼顧執法的温度和力度？今天我想和大家就這兩個問題談談我的想法。

一、為什麼我們的文明執法工作舉步維艱？

記得大概是14年前，我當時的中隊長組織我們中隊的所有新老隊員，就如何將文明執法與嚴格執法做到統一開過一次研討會。那個時候大家的普遍觀點是，兩者很難做到統一。

有的隊員簡單地認為，嚴格執法就是要建立執法的權威性，就是見攤子就要收，説白了就是要讓攤販怕你。老隊員經常説上世紀90年代一個城管隊員就可以管好一條街，攤販見到了城管，就像燕子一樣飛，根本不存在現在執法困難的問題。有的隊員説，文明執法就是要對攤販彬彬有禮、語言柔和，雖然執法行為上文明瞭，但是執法權威卻降低了，攤販見到你卻不怕你，那路上該怎麼管？！

相信時至今日，在座的不少隊員都為這兩個概念所困惑。那麼我們就在這裏梳理一下文明執法這個概念。

“文明執法”從字面來看就是由“文明”與“執法”兩個詞組成，文明與執法是文明執法的一體兩面。文明，指的是執法人員應該依法行政，避免濫用權力；執法，則指執法人員應該嚴格執法，避免選擇性執法。

從《城市夢》這電影大家可以看到我們在和王天成鬥智鬥勇的過程中，做到了打不還手、罵不還口。特別是我們的執法隊員李忠於，在下達文書過程中文書被撕爛了幾次，衣服也被扯破了幾回，但是我們並沒有採用暫扣他的物資這種急功近利的方式，而是選擇將執法程序嚴格地、一步一步地推進下去。

按程序、不退讓，是因為文明執法不等於柔性執法。在面對執法衝突時，我們不能為了早點解決這件事而與對方妥協，降低我們的執法標準。同時，我們的執法行為也非常剋制。

我常常覺得王天成是個隱藏的“政治家”和“社會學家”，因為他對執法人員的心理把握得非常準確。一旦發生衝突，他一鬧，周邊環境就會對他非常有利；而執法人員在發現現場環境不利於執法時，一般會選擇停止執法。這樣往往就會導致司法程序無法繼續，執法效果無法達到，從而陷入政治衝突撤退的怪圈。如果他鬧得夠大夠兇，產生了嚴重的後果，作為執法人員的我們甚至還可能被相關機關追責問責。

從王天成到我們日常執法時遇到的其他各類案例，深入分析，我們不難得出，文明執法就是在冷靜處理、不激化矛盾的同時，嚴格按照法律法規開展執法行為，嚴格依程序執法，最終達到應有的執法效果。所以，文明執法是嚴格執法的基礎，甚至文明執法涵蓋了嚴格執法。

那為什麼我們在日常執法中會覺得文明執法與嚴格執法不好統一呢？就拿簡單的佔道攤販問題來説：收吧，如果沒有一定經驗，把握不了現場，就會引發衝突；勸吧，你退一寸，對方就會更進一尺。

“打蛇打七寸”，解決問題必須首先摸清問題命門，我們先來分析一下為什麼我們在文明執法過程中會處處受限，如此被動。

首先是執法大環境中眾多不利因素導致城管執法行為容易被誤解。

剛剛參加工作的時候，我連同學聚會都很少參加，原因很簡單，就是城管“名聲”不好，我怕大家嘲笑我，怕大家問我什麼時候去收復釣魚島。社會上各類羣體對我們的工作是不理解的，甚至是嫌棄和鄙視的，這些誤解漸漸地成為了我們執法過程中難以逾越的高山。

暈輪效應導致城管執法衝突一旦發生，我們執法人員便背上了“欺壓百姓”的惡名。這一點，被“王天成們”充分利用，他們甚至認為和城管發生衝突是理所應當的，“打城管”甚至是在“為民除害”。這些直接導致我們從依規合法地執法變成畏手畏腳、瞻前顧後，生怕自己稍有不慎便從“執法者”變成了“施暴者”。

同時，當前的社會生活千變萬化，社會環境波譎雲詭，因為城管執法涉及城市生活的方方面面，所以我們的日常執法既要防範“黑天鵝”，還要抵禦“灰犀牛”，執法環境的多變性和不可控性成為了我們執法過程中難以抵禦的火山。

另外，因為執法內容與每一個居民的生活息息相關，導致我們長期在放大鏡下工作，“兩微一抖”等新型自媒體對於執法行為片面的、主觀的報道，還有一些不良新聞媒體為博人眼球而刻意扭曲事實真相的報道，讓城管執法人員的執法壓力大到難以言喻。

前幾個月，四川綿陽城管跪式執法的照片在網絡瘋傳，具體情況是城管執法人員在勸離攤販的過程中，因為攤販突然下跪，城管多次攙扶、開導無果後，不得已採取跪勸方式。城管為何而跪？我認為無外乎兩點，一是面對負面輿情的手足無措，二是執法方式窮盡後的無可奈何。負面輿情在不知不覺中成為了我們城管執法時望而生畏的冰山。

二、現場接觸性執法導致城管執法矛盾更易被激化

城管執法的工作性質決定了我們馬路辦公的工作方式。眾多的城市環境問題必須要現場執法，當面解決，這種現場接觸性執法就決定了，我們在和當事人面對面接觸過程中各種衝突必然會隨處可見、一觸即發。

其他執法部門，比方説公安、工商、税務等部門，他們的工作人員把單子一開，就可以離開了，行政相對人必須乖乖地去他們辦公室主動解決問題，這是一種非現場執法。而我們的工作內容是以城市環境管理為中心，我們的工作標準是以城市環境秩序的好壞為導向，坐在辦公室是解決不了問題的。這就決定了我們的執法公空間是開放的，而開放的空間必然導致我們會面臨管理上的複雜性。

就拿《城市夢》裏魯磨路舉例。魯磨路在沒有得到有效管理之前，佔道經營的問題非常嚴重，也是我們局、大隊各級領導的一塊心病。那時候路上有幾個著名的佔道經營者，我們有同事給他們取了綽號。比如，“一王雙後”——“一王”當然要歸“王天成”這個地攤王莫屬，“雙後”就是一個賣豆腐腦的婆婆和一個賣鞋墊、襪子的婆婆；還有“河南三劍客”，即河南張、小馬、二剛。

這些佔道經營者的情況，我們必須天天上街摸清楚。這些佔道經營情況，從執法局到執法大隊都集中整治過，整治當時有所收穫，可是集中整治不可能天天有，最終還是要落到日常管理中來。

比如你是一個新進來的城管隊員，你拿着第三方的照片來控管出店經營的時候，店鋪老闆會對你説，“那些佔道你不管，你來管我？”站在店主的角度，想想也是的哦，出店他至少還有門面，那些佔道攤販似乎情況比出店更嚴重，更該被取締。

當你管控佔道攤販時，經營者又會説，王天成24小時都在大馬路上經營，我每天5點才出來，你先把他管好了再來管我。這似乎説得也有道理。可是當你找到王天成時，才發現他正虎視眈眈地看着你，可能還不等你説話，他就把衣服脱了，還沒等你動手，周邊的羣眾已經説你不文明執法。

我們在大馬路上執法，在這個開放的空間裏，往往執法人員不佔優勢，偶然因素不可控制，導致文明執法在推行過程中腹背受敵。

三、執法流程不夠清晰導致執法措施落實不夠有效

城管執法局是一個兜底的部門，管理的內容細小、瑣碎且性質不清晰，街頭執法與適用法律法規之間存在着張力，這些也約束了我們的文明執法。我把近期碰到的一個案例同大家分享一下。

有一個創業大學生準備在轄區開一家民宿酒店，他在團結大道旁挖了一個化糞池，被我們巡查人員發現。通過常規判斷，這應該是佔道施工行為，他需要辦理佔道許可的手續。他這可能也是建設行為，但需要規劃部門的審批。我們就讓他停工接受調查。

行政相對人到我們辦公室首先拿出了行政審批局的一份不予受理決定書，內容是“挖掘區域屬於該建築物紅線範圍內，不屬於審批局審批範圍”。行政相對人也到規劃窗口去諮詢，規劃部門也明確表示，不歸他們審批。明明是建設行為，卻沒有審批部門去對接這事，來合法合規地進行審批。

這事情就在無人審批的情況下被轉到執法部門，要求我們直接進行監管。緊接着投訴也來了，説我們庸政懶政，踢皮球，拖延施工。作為政府行政工作中流程鏈條靠後的執法部門，我們卻因為權責劃分不清晰成為了兜底部門。

再談談《城市夢》，我想問問大家，我們要對一個流動商販進行處罰時，第一步需要做什麼？是敬禮？是亮證？還是下達温馨提示？我想在現實情況下，最關鍵的一個環節還是要把流動商販的經營工具收回來吧。但在電影裏大家都看到，你想文明執法，王天成偏偏不讓你文明執法，並且屢試不爽。

我們的法律程序，有些情況下，只是單方面增加了執法成本，卻沒有同時增加行政相對人的違法成本，反而為其違法行為提供了空間。

四、執法對象相對弱勢導致執法行為被動無援

同樣是執法者，為什麼沒有違法者敢輕易襲警，而城管被打卻屢見不鮮呢？我覺得究其根本還是執法對象帶來的區別。狹隘地説，警察面對的是侵害社會羣眾利益的犯罪分子，而城管面對的是方便羣眾生活的平頭百姓，而且他們不僅手無寸鐵，還可能是像王天成那樣的困難家庭、弱勢羣體。

我們管理的事物看似都是一些小事，但這些小事往往又具有敏感性，事件雖小卻牽扯這城市大環境的整個提檔升級。還是以佔道問題為例，一方面，大城管考核和創文工作對於佔道這類“面子問題”一向都很重視；另一方面，大家又很關注社會底層靠擺攤生活的這類人羣，佔道擺攤是他們的謀生方式。我們基層中隊的執法隊員在日常執法過程中往往對於這類問題難以把握、進退兩難——不收吧，上級可能會追究你的責任；收吧，好像又不顧別人死活、斷人生路。

前段時間全國各地提倡地攤經濟，我相信各位城管都面臨着管理上的困惑，法與情之間的所有矛盾似乎都集中到我們城管執法工作中來。執法內容和執法對象的特殊性讓我們的執法工作頻繁受掣肘，讓我們的執法人員流汗、流血又流淚。這些也真正印證了我們李忠於隊長説的一句話：

“他們是生活上的弱者，我們是工作上的弱者。”

五、要怎樣將文明執法和嚴格執法有機統一？

文明執法的基本要求，我想大家都知道，要熱情服務，要舉止文明，同時不能胡亂作為，要杜絕執法的隨意性。我想從以下幾個方面談談我對這個問題的一些思考。

首先，我們要認識到嚴格執法的目的。

嚴格執法的目的就是要嚴格按照法律法規，嚴格按照執法程序，去解決工作中存在的問題，從而達到執法管理的效果。然而，在推動執法程序的過程中，我們又必須以文明執法的方式，將每一步程序落實到位，這就無形中增加了我們的執法難度。

電影裏的王天成採取脱衣服自殘、躺在車水馬龍的行車道上、衝撞執法隊員等過激行為，一方面是為了向周邊羣眾展示自己的弱勢以博取同情，另一方面也是為了激怒我們執法者——一旦發生衝突，不僅執法現場會失控，執法程序也會陷入無法推進的境地，他佔道經營的違法行為就能夠繼續。

在電影裏大家看到的王天成兒媳婦，勤勞、本分、識大體，可是在我們的執法接觸中她一個女同志曾將我們一名協管員直接打傷，我們的執法人員依舊隱忍剋制，才有了電影裏大家看見的夫妻兩人和我們面對面坐下來談，配合我們執法拆除的畫面。

在執法過程中，我們只有一直保持理性的剋制才能轉被動為主動。我們相信羣眾的眼睛都是雪亮的，只要我們不降低標準、不違背初心，就一定會得到執法對象和周邊羣眾的理解和支持。所以，文明執法就是嚴格執法的出發點和歸屬點，當我們以“文明”兩字來時刻要求自己的執法行為時，執法措施必將效果倍增，執法過程必將持續向好。

其次，我們要建立起城管執法的立體網絡。

城市環境的管理從來都不是一家之事，要讓城管執法提質增效，我們基層執法中隊就必須要構建起橫向縱向多個維度的立體網絡，營造良好的執法環境。我就從我自身的工作實際談談城管執法立體網絡的構建。

首要是處理好與街道的關係。現在執法力量下沉，中隊面臨雙重管理，街道的支持程度甚至能夠直接決定你工作的成敗，按照“屬地管理”的原則，我們的一切執法工作都是服務於街道的。

同時，街道作為一級政府，能夠調動的資源相當豐富，例如它可以通過管理服務外包解決我們在開放空間裏執法管理人員不足的問題，加大城管執法的覆蓋面和行動力；也可以通過跟轄區平行單位取得聯繫，利用一些適合的廣場空地，開展疏堵結合的試點，減少管理執法上的壓力。現在的“網紅路”魯磨路就是當年在街道的大力支持下，我們中隊進行了為期一個月的全面整治而打造出來的。

再就是處理好與社區的關係。社區作為與羣眾聯繫最為密切的毛細組織，對片區的各種情況都瞭如指掌。例如你可以通過社區全面瞭解你這個片區有什麼疑難雜症、居民的構成情況、你的執法對象有什麼社會背景、片區內有哪些歷史遺留的問題等等，這些都會影響到你的執法策略和執法效果。大家在電影裏看到的，我們在對王天成的報亭下達文書的時候，王天成不簽字，也是由社區工作人員簽字確認的。所以説城管的執法工作離不開社區的支持。

此外，我們需要處理好與公安派出所及其他區直職能部門、執法部門的關係。“滴水成河、聚沙成塔、粒米成蘿”，城管執法單打獨鬥的效果必然會受限，這就需要我們充分利用各種執法資源，開展綜合性聯合執法，提升城管執法內生效能。

再次，我們要積極爭取上級黨委政府的組織支持。

作為基層執法中隊，我們的執法權限和處理各類問題的能力確實有限。但是，城市管理又是一項面面俱到，牽一髮而動全身的工作。比如説，有些特殊的釘子户，相關的歷史遺留問題、一些疑難雜症遠遠超出了基層中隊這一級的處理權限和能力範圍，要根治這類問題就必須尋求上級黨委、政府的支持。

同時，城管執法本身就是綜合性很強的工作，就像我在上一點裏談到的，開展綜合性聯合執法是提升城管執法效能的一個有效措施，而綜合性聯合執法的協調、調度工作更是離不開上級黨委、政府相關部門的支持。

另外，“上面千根線，下面一根針”，怎樣把黨委、政府和上級部門的頂層規劃落到實處，才是我們城管執法工作的落腳點。我們基層執法人員要結合工作實際做好逆向反饋，為各類規章制度等規範性政策的制定提供現實意見，明確工作推行的具體標準和尺度。

從城市管理體系角度來講，城市管理是社會現代化的重要組成部分，作為城管管理核心執法力量的我們，需要進一步理順體制機制，讓城管執法從體制上、從制度層面變得更加合理。最近幾年如火如荼的城管執法體制改革也是在試圖破解這個問題，這些系統性問題就必須充分爭取上級黨委、政府的支持，以基層執法實際為綱，才能實現問題導向、精準施策、標本兼治。

最後，我們要樹立良好城管隊伍形象。

我們每天上班，身披制服，頭頂國徽。無論客觀環境如何，主觀上我們必須克服妄自菲薄的問題，從內心摒棄外界不利因素的干擾，克服畏難情緒，認同並熱愛我們的工作。作為執法者的我們，代表着政府形象，必須牢固樹立“四個意識”，踐行“四個自信”，做到自立與自強。

城管執法工作是城市高速有效發展的根本保障，是城市發展中不可或缺、至關重要的組成部分，我們必須高標準、嚴要求，從理論素養到職業能力全方位提升自身綜合素質。尤其在執法過程中，一定要做到行為規範，面對執法衝突隱忍剋制，時刻牢記自己的使命和擔當，把每一次執法行為都當作是自身形象的展示，讓文明執法入腦入心，外化於行、內化於心。

要以“強基礎、轉作風、樹形象”活動為契機，乘勢而上、順勢而為，充分整合主流媒體和自媒體網絡資源，抓住每一次形象展示的機會，要時刻緊繃羣眾監督和媒體監督之弦，守住底線、不碰紅線、遠離高壓線，從自身做起、從小處着手，扭轉當前存在的小部分負面輿論，將城管執法的温度和力度有機結合、雙向發力，樹立執法為民的良好城管執法隊伍形象。

通過《城市夢》可以看到，我們城管執法隊員看似在解決一個14年的佔道問題，其實我們是在解決民生問題。雖然我們城管執法所管的事情都是一些瑣碎的小事，其實它又是天大的大事。我們不僅是基層的執法者，我們的行為、我們的舉止還代表黨和政府，我們代表黨和政府來管理這個城市，黨的宗旨是為人民服務，這是我們執法的內在要求，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閲卷人。”

所以，我們必須要充分落實文明執法各項措施，通過我們的文明執法來踐行“自由、平等、公正、法治”，打造武漢新一線城市“清潔靚美”的良好形象，為大武漢的崛起增添城管註腳、作出城管貢獻。

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