樊鵬：西方政府只是“有限”，中國是“有限”加“有為”
今年是深圳經濟特區建立40週年。回望歷史，深圳在改革開放的浪潮中披荊斬棘，勇立潮頭。
在新形勢下，深圳該如何續寫“春天的故事”？圍繞相關問題，觀察者網專訪了中國社科院政治學所當代中國政治研究室主任樊鵬。
【採訪/觀察者網 吳立羣】
觀察者網：四十年來，深圳經濟特區的建設取得了矚目成就。您如何理解深圳特區的政治意義？
**樊鵬：**深圳是中國改革開放的一個重要縮影。習近平總書記在深圳特區40週年慶祝大會上的講話中提到，深圳特區的發展實現了五大歷史跨越。深圳用40年時間走過了國外一些國際化大都市上百年走完的歷程。這是我們國家在現代化、城市化、工業化歷程中的一個奇蹟。
今天的深圳，人均GDP已達到3萬多美元，是全國最高的。而且我們知道全世界發達國家平均人均GDP水平是35000美元左右，所以深圳是接近了發達國家的水平。面對深圳創造了一個又一個奇蹟，人們常常會問：為什麼是深圳？怎麼理解深圳的這種發展和崛起？
在我看來，深圳之所以能創造出現在的成績，一方面是當時中央給了深圳一定的政策空間，讓它有了靈活創新的空間和政策保障。
正如總書記在講話中提到，“1979年4月，廣東省委負責人向中央領導同志提出興辦出口加工區、推進改革開放的建議。鄧小平同志明確指出，還是叫特區好，中央可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。”這樣，深圳就獲得了一定的政策自主空間。
這個空間，在剛開始的時候，避免了原有計劃經濟體制和中央政治傳統的一些弊端，成為一個吸收新的資金、人才、技術、新理念的高度開放的制度“容器”。
如果我們聯想到蛇口工業開發區，聯想到1992年幹部分流南下，聯想到“外來妹”，聯想到大學城的人才集聚和產學研深度融合的創新體系，等等，實際上會發現深圳發展成為了一個全新的政治空間，一個獨特的政策試錯空間和改革創新空間。
這個空間經過深圳幾代創業者和拓荒者持續努力，有了今天的局面。最終成為了中國對外開放最重要的窗口，成為了中國特色社會主義先行示範區綜合改革的“先鋒試驗區”，成為了中國特色制度優勢最顯著的一個版塊和區間。
深圳市南山區後海總部基地片區以及深圳灣片區，圖自新華網
我前幾天還看到央視財經頻道《對話》欄目來到深圳，對話深圳市委書記王偉中。他就提出：40年以來，深圳都是一個創新的城市，它願意去嘗試新的東西，而且它願意相信年輕人，而且給年輕人機會去創造新的東西。但深圳已經經歷了從“先行先試”到“先行示範”的轉變。先行示範，你不光要先行，而且要做出示範，而且要成功。深圳責任重，壓力大。
另一方面，我覺得理解深圳的政治地位，還不能僅僅從深圳的創業精神、先行先試來理解，也要意識到它的發展不是完全自發的。從我們政治學的角度來説，深圳也是我們國家的執政黨一手締造的一座城市。
為什麼這麼講呢？因為深圳是“中央信任、大膽授權、培植實驗”的產物。作為改革發展的窗口，它實際上也是我們國家政治改革和治理改革的實驗區。深圳從來沒有脱離中央的特定任務和戰略定位，它是承擔着使命的，是中央放出去的一個“風箏”，用以探索改革開放事業持續推進的正確方向和有效路徑。同時，中央也一直在給予深圳支持和政策保障。
鄧小平同志當年曾説希望深圳“殺出一條血路”，今天深圳在中國改革開放中的角色一如既往，深圳在新時代面臨新的使命，它是全面深化改革綜合試驗區，不僅要在經濟和科技領域創新，還要在城市管理、社會治理、文化建設甚至政治領域實施一系列改革措施。
總的來説，深圳的成就既是地方探索與改革創新精神的勝利，深圳改革開放40年最核心的經驗可以説是敢闖敢試，但深圳的發展崛起也是中國政治體制和中國道路的勝利。深圳的改革開放就是堅持了摸着石頭過河跟頂層設計相結合，這其實也是整個中國改革開放的縮影。
觀察者網：在探索經濟體制改革的同時，深圳也多次致力於行政管理體制的改革。從政府治理的角度看，深圳特區的治理有哪些獨特之處？
**樊鵬：**2019年全國工商聯針對全國各地代表性的知名企業家做了一個調查，調查的樣本多達12萬6千份。結果，深圳被這些企業家認為是中國營商環境排名第一的城市。這和深圳的行政體制、政策環境的關係分不開。
我有一個朋友，深圳社科院副院長謝志巋曾向我談到一個觀點，他認為深圳是三種奇妙事物的組合——有限政府、有為政府和有效市場的三結合。
因為如果從“有限”上來講，深圳的機構設置在全國範圍內都是比較經典、比較有代表性的，深圳是中國比較少有的從90年代就倡議建立“大部制”“小政府”模式的試點城市。由於整個機構的數量比較少，所以它在發展市場經濟的過程中，非常強調扁平化管理和市場化、社會化運作。我覺得這是它的一個很大的特色。
“有為政府”主要體現在政商關係的層面。王偉中書記在接受採訪時就提到，對企業家來講，營商環境就是8個字——沒事不擾，有事必到。深圳把這8個字，做得非常到位。政府在制定規則和政策的時候，能夠做到讓央企、外企、地方國企，還有民企，都競爭中性，對各類企業一視同仁。
同時，政府在發揮職責方面，該它發揮的地方，它是絕對不能夠逾越行政權力邊界的，而是在法定職責內高效地行使權力。我覺得，正是因為有了行政體制的保障、政府公共權力體系運行的這些特徵，深圳的市場經濟發展才會取得這麼大成就。
觀察者網：您曾撰文談到過深圳的國際化社區治理。除此之外，當下的深圳還有哪些治理亮點？
**樊鵬：**深圳是改革的高地，黨中央、國務院也給了深圳很多戰略定位，比如高質量發展高地、城市文明典範、可持續發展先鋒、法治城市示範、民生幸福標杆等等。在這些方面，深圳都進行了改革，也都有很多治理亮點。
在行政體制改革方面，深圳很早就探索了大部制改革。
我曾經去深圳調研，還對當時深圳市人力資源和社會保障局的局長進行過訪談，他當時在深圳推行政府僱員制度。那個時候我就意識到深圳的改革總是在全國的前列。因為它的編制體制受國家制度的約束，不可以任意的增編，但是與此同時，它又承擔巨量的管制任務，而且它有充分的財政保障，這些條件綜合起來就倒逼深圳在機構設置和政府僱員制等方面進行了許多創新試點。
這次以特區成立40週年為契機，中央給了深圳一個“大禮包”，作為先行示範區，中央將按程序賦予深圳在幹部和機構管理、統籌使用各類編制資源等方面更大自主權。如果考慮過往的歷史經驗和制度瓶頸，這一條對於深圳下一步開展更加自主的創新改革，具有極為重要的意義。
除此之外，剛才我也提到了，**深圳的營商環境建設也是一個治理亮點。其中特別值得關注的是商事制度改革。**從2013年深圳啓動商事登記制度改革之後，我覺得目前來看，深圳是全國在這方面做得最徹底的一個城市，也是最具突破性的。
2015年7月，深圳即在全國率先實施“多證合一、一照一碼”。2016年10月，李克強總理在國務院常務會議上明確提出，要將更多涉企證照與營業執照整合，開展“多證合一、一照一碼”試點後，深圳2018年後在商事登記制度改革上完成了突破，在國家統一的“二十四證合一”基礎上，結合了深圳實際，又增加了6個證照事項，實現了“三十證合一”，在更大範圍、更深層次上將涉企證照與營業執照整合，進一步減少制約創業創新的不合理束縛。
還有一個是深圳的審批制度改革，包括不見面審批。這些改革後來在江蘇、浙江等省份也進行了推廣，讓企業和羣眾到政府辦事實現了“最多跑一次”的目標。
此外，在電子政務、智慧政務方面，深圳也很有遠見。深圳從2013年就開始做這方面的工作了。跟全國其他地區相比，深圳當前的電子政務系統、智慧政務服務終端已經進入了深度應用的階段，遍及深圳所有社區，提高了辦事效率。
我去深圳調研，發現社區辦事窗口，是一窗通辦的，也就是所有的我們計生、養老、勞動、保險，這些都是在一個窗口可以辦下來的。非工作日時間，則可以去自助服務區。據我瞭解，基本每個社區的自助服務區都有服務終端，可以辦理港澳通行證的續簽、交通違章繳費、社保卡的查詢打印等等一百多項業務。
還有一個我們討論比較多的是，深圳“一核多元”的社會治理模式，也就是在基層黨組織領導下，如何更多地吸納社會組織和專業機構參與社會治理，解決社會治理難題。
黨的十九大報告提出來，羣眾的小事就是我們黨的大事，但是千頭萬緒的小事和錯綜複雜的社會矛盾，我們黨沒有那麼大的力量，也沒那麼多人力去具體介入到每一件事情的處理中間。對此，深圳就提供了經驗——藉助豐富的黨羣政治資源，同社會組織和專業機構充分合作，解決社會治理難題。
你前面提到國際化社區，我覺得這是一個更具代表性的案例。我曾經到深圳南山去考察，就看到這裏有83個國家的外籍人口構成的複雜社區。2019年，我也去了深圳福田區香蜜湖東海社區，我瞭解到有8萬多韓國人住在這裏。
我們怎麼樣利用傳統的街道辦、居委會進行管理呢？深圳進行了探索，在發揮基層黨組織政治核心和政治引領作用的同時，大規模使用專業社工和新技術充實基層，也在事實上改造了黨在基層社區的權力運行方式，將之轉化為具體的社會治理效能。這於全國其他大城市有很高的借鑑意義。
還有網格化管理也是一大亮點，深圳市也是全國較早進行社區網格化管理的城市。
疫情期間，在一線工作的網格員，圖自“深圳政法微信公眾號”
觀察者網：您提到的社工組織，具體是怎麼發揮作用的？
**樊鵬：**我原來在深圳接觸過一個社工組織，它就是專門從事國際化社區治理的。一開始，大概有三、五十個人，現在已經發展到接近一千人的規模。在華南很多省份國際化社區的專業化管理中，它都有參與。
社工組織實際上是仿效香港和歐洲的。當然，這些社工組織不是純市場化運作的，而是在基層黨組織的領導下，通過政府購買服務這種形式，有序有效地進入到社會治理中間。這些組織跟基層政府的關係非常好，他們中間有很多的合作協同。
我覺得這是中國的一個特色。我理解它其實就是把中國特色的社會治理要素，跟世界前沿的治理方式形成了一種混搭。為什麼深圳能取得現在的治理成就，這裏邊不是因為深圳有多少外國人，也不是因為政府花了多少錢，而是因為深圳正在探索國際一流水準的公共服務和公共管理能力的前瞻性改革。
觀察者網：10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》。方案提到一批重大改革措施以及相應的保障體制，涉及基層民生和社會發展的多個方面。這對於治理，提出了哪些層面的挑戰和要求？
**樊鵬：**這樣一個方案，表現了中央對深圳的信任，也是對深圳前期探索改革道路的一個肯定。比如，給予深圳更多自主權，給予一定的容錯空間，反映了中央對深圳繼續堅持改革的期待，也表明中央對深圳是眷顧有加的。
這對於深圳來説是機遇，也確實是挑戰。因為深圳是外界觀察中國改革開放的窗口，也是瞭解新時代中國特色社會主義的發展，瞭解黨和國家各項事業發展情況的一個窗口。深圳搞得好不好，很大程度上反映我們今天是否繼續堅持改革開放以及改革開放在新時代將呈現的質量和特點，我覺得這是非常重要的。
習近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時，創造性地提出了“高效能治理”的重要概念，強調要有針對性地部署對高質量發展、高效能治理具有牽引性的重大規劃、重大改革、重大政策。
高層對“治理”問題的最新思考和戰略部署，為糾正治理領域的深層次問題、深化治理領域的系統改革，提出了新的目標要求和重要遵循。
未來深圳該怎麼做，我覺得總的來説，應該在中央確定的重大部署的基礎上更好地處理以下幾點：
一個是改革要觸動利益，而我們的改革走到今天，確確實實需要深度的調整。
我覺得深圳要在維護社會穩定大局、改革發展的共識這個前提下，進行利益的深度調整，並且處理好社會穩定和利益調整的關係，我覺得這個是深圳所面臨的一個困難和挑戰。
2018年，深圳市福田區保障性住房項目攝影大廈。圖自新華網
第二，改革涉及到“刀刃向內”的問題，涉及到體制內部調整的問題。
我剛才在講深圳的亮點的時候，提到了它的網格化管理。網格化管理這幾年在社會安全穩定方面發揮着很大的作用。全國其他地方搞網格化，都是在不打破現有行政體制的前提下，進行網格化的佈局，但深圳是單獨建立了一套網格管理的系統。
這個系統建立之後，我曾經和深圳市網格辦的主任一起座談過，他就提到這項改革要協調新的網格管理的機構設置。原有的街道社區的關係到底怎麼協調？現在深圳也要拿出方案來。
這裏就涉及到體制內部要調整，部門關係要調整，職權要調整，所以很多改革實際上還是要刀刃向內，進行內部體制調整。
**第三，深圳面臨更高質量的創新壓力。經過中央的新一輪賦權，深圳的的自主空間更大了，但是在各領域進行制度創新的層次和水平有關預期也隨之增高。**例如中央將支持深圳擴寬經濟特區立法空間，自主制定經濟特區法規規章，但要求深圳在新興領域加強立法探索。又例如中央將賦予深圳在行政管理等方面的更大自主權，但要求深圳在全國率先完善數據產權制度，探索數據產權保護和利用新機制，建立數據隱私保護制度，以及試點推進政府數據開放共享等有關制度規則。
**第四，在全面深化改革和系統整體推動改革的背景下，深圳也要做出適應。**現在的改革比較強調集中統籌領導和頂層設計，所以深圳在新的形勢下也要適應這一點，探討怎麼樣更好地堅持摸着石頭過河和頂層設計相結合，怎麼樣更好地做到“頂天立地”。
“頂天”就是要把中央的重大部署任務吃透，要銜接好，落實好。但另一方面還要“立地”，要結合深圳特殊的世情、政情、人情，把自身優勢發揮好，把問題解決好。這個並不容易，因為深圳過去適應了先行、先試、權力自主的環境。
最後還有一點，我們現在要統籌國內、國際兩個大局，風險挑戰非常的繁重，矛盾也錯綜複雜。對深圳來説最大的一個挑戰和變量在於，在“雙循環”環境下，外循環的紅利在降低，內循環的任務在加重，在這種情況下，深圳怎麼樣更好地發揮自力更生的能力，這一點也很重要。
高新企業雲集的深圳市南山區，圖自新華網
觀察者網：深港之間關係密切，而自“修例風波”爆發以來，輿論場上也有很多關於“深港競爭”、“港人心態”的討論。您怎麼看深港未來的關係？
樊鵬：“港人心態”的問題在香港市民層面反應比較突出。我自己曾經在香港中文大學上學，那時候常去深圳。2005年的時候，100港幣可以換106元人民幣。當時香港人在深圳消費非常有優越感，因為港幣更值錢，購買力更強。
但是短短几年之後，等我再回到香港的時候，情況變了。我們的人民幣升值了，兩地人民生活的幸福感差距在相對意義上也是在縮小，甚至很多香港人非常羨慕深圳的人居環境。
我想這是大家都能夠理解的，也就是歷史的座標在反轉。這和我們國家各項事業的發展、整個國家的發展崛起有很大的關係。而這種經濟的快速崛起和制度對比的反轉，確實對大陸和香港特區民眾的心理帶來了影響。
很多港人認為中國的政治和文化中心是在南方，因為這是對接海外帶來的優勢。但立足於當前，你會發現這種重心在向北移。相應地，一部分港人的心態有時候會跟不上變化，產生一些消極情緒。這種消極情緒處理不好就會傷及整個香港。
內地民眾也要給予“港人心態”足夠的寬容和轉化時間。歷史大勢終究不可逆轉，陸港兩地的融合與包容雖磕磕碰碰，但勢不可擋。
另一方面，我們也要看到香港仍有很多獨特的優勢。作為跟國際市場對接的一個重要中轉站，香港與深圳之間還是互補的。在這一點上，香港的執政精英對形勢的看法比一般民眾也更理性、更客觀。我們看到林鄭月娥到深圳出席慶祝大會，在接受記者採訪時，也回憶到過去港深之間的合作，包括口岸建設、科技創新園區、治理河道污染等等。
我覺得深港兩地未來的發展，可以概括為“勢不可擋，合則雙贏”。特別是在粵港澳大灣區的框架下，我相信港深合作是更加大有可為的。
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