韓玉祥：都知道衞生要搞好，問題是沒錢誰肯來？

【文/觀察者網專欄作者 韓玉祥】

中共十九屆五中全會於10月29日在京落幕。當天下午，公報發佈，其中多處提及“鄉村振興戰略”。

近些年，為了滿足人民日益增長的對優美生活環境的需要，環境衞生整治工作成為各個城市基層工作的重點，各地相繼開展了“愛國衞生運動”、“小散亂污”等整治工作。實際上，衞生問題建設也是鄉村振興戰略的一個重要組成部分，為建設宜居鄉村，相關工作也早已安排並開展。

對於農村的衞生狀況，筆者深有感悟。髒亂差是不少農村的真實寫照，尤其是如今的農村早已不再是生活垃圾能夠轉變為天然肥料的傳統農村，白色垃圾、建築廢料等無法自然分解、帶有有害化學物質的生活垃圾在農村一些角落堆積如山。到了夏天，垃圾堆處散發出陣陣刺鼻的臭味，也成了蚊蟲滋生的温牀。可以説，環境衞生整治工作是恰逢其時，符合人民羣眾對美好生活的嚮往。

然而，筆者在山西X村調研時卻發現，環境衞生整治工作陷入了“長效困境”，即環境衞生整治工作無法形成長效機制。村主任翟某告訴筆者：“上級要求‘人人蔘與、户户參與’，但老百姓不幹，老百姓幹活就要錢，一人一天100元。長效機制沒有錢怎麼做？衞生打掃都要錢啊。”

可見，環境衞生整治，看似是小事兒一件，其實並不簡單；如何把好事兒辦好，是我們必須思考的時代命題。

一、“長效困境”的表現

筆者調研發現，環境衞生整治的長效困境不僅表現在治理資金方面，還表現在治理方式和主體性建立上。

首先，治理資金不可持續。

相對於東部沿海發達地區，中西部地區沒有工業支持，地方財政並不雄厚，在環境衞生整治上財政轉移支付往往只夠發村幹部的工資，更別説環境衞生整治上的垃圾轉運費、路面清潔費，以及村組織的日常運轉費用。

以X村為例，X村位於中西部，村集體經濟薄弱，地方財政不足。以前X村的財政轉移支付6萬元，勉強夠發村幹部工資。現在地方財政轉移支付12萬，但村幹部工資也一起上漲了。村幹部工資9萬（三個主職幹部1850元/月，7個副職幹部300元/月，共計9萬餘元）、公共衞生打掃費用6萬元，共計15萬元的開支已超過了上級轉移支付的12萬元。

筆者的家鄉在河南安陽地區，村裏也面臨着相同的困境。近些年來，村裏因為環境衞生整治，開始負債上萬元。換而言之，環境衞生整治開支對中西部農村來講，着實是一筆不小的負擔。

其次，治理方式不可持續。

村幹部在環境衞生整治工作中不得已採用了“哄騙嚇”的方式。

哄——村幹部常常會以説好話等口頭照顧的方式讓羣眾配合。比如村副主任李某談道：“有不願意聽話的，我們高帽子帶帶，口頭照顧一下，開空頭支票。”

騙——即村幹部以欺騙的方式讓羣眾配合。比如村會計翟某聊道：“上面撥款不夠，打掃衞生的錢先欠着老百姓，給老百姓打白條唄，一個個騙他們，給他們打白條。”

嚇——村幹部也會採取語言恐嚇、暴力恐嚇等強硬措施。在語言恐嚇上往往態度強硬，表示這是上級要求，不要拖全縣後腿；個別會採取暴力恐嚇等更為強硬的措施。村委委員楊某舉了個例子：“一個67歲的老人不挪家門前的柴火堆。我説你不挪，我給你挪，不要因為你一家拖後腿。最後還是他挪了。大家紅臉了、生氣了、較勁兒了。上面要求硬氣，不硬氣不行。”

資料圖：騰訊視頻

哄騙嚇的治理方式實際上是對關係資源的消耗。基層有句俗話，嘴皮子、酒瓶子是基層治理的法寶。以往基層幹部往往靠親戚、朋友等私人關係資源擺平很多事情。但是，一方面打工經濟興起後，村莊熟人社會關係日漸瓦解，導致關係資源逐漸稀薄；另一方面，管理型政府轉變為服務型政府，使得村幹部已不再擁有絕對的權威，這都導致了關係資源在基層治理中的弱化。

以哄騙為例，能賣面子給村幹部的人恰恰是關係不錯的村民，村幹部卻只能以空頭支票，甚至欺騙的方式回饋；而所謂的嚇，也影響了與部分村民的私人關係。總之，哄騙嚇的治理方式是對原本稀薄的關係資源的進一步消耗，反而會引起羣眾對村幹部治理的不滿，影響幹羣關係的良性發展。

最後，主體性建立的不可持續。

X村的普通羣眾並不認為公共環境衞生是自己的事情，只有給錢才掃地，缺乏“人人蔘與、户户參與”的主體性。

村幹部也沒有積極性。環境衞生整治對村集體來講不僅是經濟負擔，而且哄騙嚇的方式讓村幹部出力不討好、裏外不是人，因此往往是鄉鎮推一下，村幹部動一下。村主任翟某就直言：“鄉鎮給錢我才‘動一下’，要作為就給我錢，要不就不作為。我每次見到鄉鎮領導就要錢，鄉鎮領導也説讓你幹活你總要錢。”

總之，環境衞生整治工作在治理資金、治理方式、主體性建立上都陷入了“長效機制的缺失困境”。

二、環境衞生整治的治理邏輯

環境衞生整治的“長效困境”，實際上是治理邏輯的外在表現形式。梳理環境衞生整治工作的治理邏輯，有利於我們反思問題的癥結。

1.行為的標準化與生活觀念的脱嵌

針對環境衞生整治工作，治理的目標是公共衞生行為，並且在行為頻率、行為內容上有明確化、標準化的規定。

在行為頻率上，中央設立了環境衞生督查系統。據本鄉鄉長武某所講，中央督導組2019年督查本縣22次，2018年督查18次，省裏督查5次，平均下來一個月有兩輪衞生檢查。X村規定一月清掃一次巷道，但實際上是按照每季度一次的檢查進行打掃，也就是一年4次。

在行為內容上，每家每户必須統一動作、統一對象。比如家門口的柴火堆是清理的對象，從來沒有處理過的生活污水也成為處理對象之一。

雖然公共衞生是村民的內在需求，但是羣眾的衞生觀念、衞生習慣與外在性行為標準之間存在張力。

在行為頻率上，典型的例子是公共巷道的衞生打掃。一直以來村民都有集體打掃主巷道的衞生習慣，實屬必要，也符合村民的公共衞生觀念。但村民對主巷道的衞生打掃頻率並不太多，一般也就是階段性地清掃路面，過多的清掃反而會成為負擔。

在行為方式上，村民有自己關於衞生對象的認定標準，也就是有自己的衞生行為模式。比如，生活污水在農村原本不是一個衞生問題。農村的生活污水不同於工廠污水，生活污水可以排放到農田裏，並不會產生污染。村主任翟某就講道：“我們村有污水處理站，一套設備124萬，全縣只有5個村是試點，我們鄉只有我們村。説來也奇怪，幾千年來都沒處理過生活污水，現在要處理。”

資料圖來源：新華網

再比如，家門口的柴火堆、廢紙堆，一方面確實影響了村容村貌、道路整潔，另一方面羣眾也有生活便利性的考量。村副主任李某説道：“上面要求挪柴火堆，但村民要燒柴火，爛框子、廢紙放在家門口也是方便賣廢品。”村委委員楊某談道：“挪柴火，一般一説就聽，不聽不好意思，上面有要求。但有的老百姓不方便，家裏沒地方。一個67歲的老人就跟我吵架，説放到門前有什麼不好，非要放在院子裏。”

總之，環境衞生整治是件好事兒，但如何契合各地村民的衞生觀念與衞生習慣是我們亟待反思的問題。

2.“村民之事”變“幹部之事”

公共衞生本來是村民自己的事情，是村集體的事情。然而，正是由於行為的標準化與村民衞生觀念、衞生習慣的脱嵌，使得村民難以達到外在行為的標準化，於是就僅僅變成了村幹部和上級的要求之事，變成了村幹部必須完成的行政任務。如此背景下，村幹部再找村民打掃公共衞生，那豈不就真的是賣村幹部面子，替村幹部完成行政任務？就不再是村民之事。

以X村為例，原本小組長是可以叫小組內成員出義務工的，也可以要求每家每户籌錢；但現在小組長難以讓村民出義務工，但凡出義務工，就找村幹部要錢，“義務工”變成了“要錢工”。正如村會計翟某所講：“衞生工作量太大，老百姓不習慣，掃地次數太多了。”

3.“哄騙嚇”的策略選擇

衞生觀念、衞生習慣本質上是生活觀念、生活習慣的問題，其建立和改造的最優途徑必然是以“地方性共識”、“地方性規範”的治理方式為主。然而，行為的標準化治理脱嵌於村民的生活觀念、生活習慣，帶來的另一個問題便是無法轉化為“社會規則”和“社會共識”。結果便是，村幹部無法通過社會性權威進行治理。

傳統的社會權威是以理服人，站在公平、公正的角度，站在村莊社會生活的角度；如今村幹部無法通過行政動員、集體商議等正式的行政手段達成共識，也無法完全依靠資金不足的財政轉移支付來花錢辦事兒。於是，在環境衞生整治工作上，村幹部只好轉向“哄騙嚇”的策略選擇，也就帶來了治理方式的困境和村幹部的主體性困境。

三、環境衞生整治工作的反思

總結來看，環境衞生整治工作的關鍵癥結，是外在性行為標準脱嵌於村民的衞生觀念與衞生習慣；而外在性行為標準，本質上是“國家規則的輸入”，屬於國家治理的一部分。

國家治理視角下的環境衞生整治表現在三個方面：首先，國家資金的輸入，比如X村的財政轉移支付、污水處理站的設備資金等等；其次，國家規則的輸入，比如行為的標準化治理；最後，自上而下的督查考核，比如本鄉平均一月兩輪的督查考核。正是“國家治理”與“社會治理”的錯位，導致了環境衞生整治工作的長效困境。

國家治理和社會治理的邊界何在？公私邊界何在？環境衞生整治本質上是公共生活的治理，是社會治理和村民自治的範疇，然而國家治理的規則輸入卻致使社會性規則無法輸入，公共生活觀念無法重建和再造，並導致了資金浪費、治理內耗、主體性困境等一系列問題。

綜上，對於環境衞生整治工作，筆者認為可以總結兩點反思。

首先，從“國家規則輸入”到“社會規則輸入”的視角轉換。

環境衞生整治關乎村民美好生活的需要，必然要發揮村民的主體性。最為關鍵的是發揮村民協商議事的積極性、主動性，通過村民協商議事的方式形成在地化的“社會規則輸入”，再造“衞生共識”和“衞生規範”，才更有利於環境衞生整治工作的開展。

其次，從“治理行為”到“治理共識”的視角轉換。

從治理目標上看，環境衞生整治工作是針對行為方式的督查考核。然而，環境衞生整治本質上是生活觀念、生活習慣的問題，只有轉化為“地方性共識”、“地方性規範”才能重建社會生活秩序。因此，開展環境衞生整治工作時，在治理目標上要定位為“地方性共識的建立”，而非“標準化行為方式的形成”，考核目標也要從“對行為方式的考核”轉變為“對地方性共識的考核”。

換言之，從“國家規則輸入”到“社會規則的輸入”的前提是給予基層幹部一定的自主權，從對基幹部“過程-行為式”的考核方式轉變為“目標-共識式”的考核方式。

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