樊鵬：新發展階段，中國如何逆風而上？

【視頻/觀察者網專欄作者 樊鵬】

五中全會剛剛開完，現在大家討論最多的是新發展階段的問題。新發展階段已經從過去“順勢而上”到了“頂風而上”的階段，暗礁潛流增多，但主旋律依然是“上”。這一階段的發展要更加註重安全和質量。

但如何在政治和治理意義上理解高質量發展階段？我覺得，有一個大家不可忽視的方面，就是如何看待今天中國快速的工業化和城鎮化，以及在這個階段我們的工業化、城鎮化需要什麼樣的治理支撐。

談這些之前，我們要確立一個基本的出發點。

我們的改革開放，工業化、城鎮化已經達到了一個相當高度，處在一個重大的轉折點上。我們人均GDP已經破萬了，社科院有機構測算，“十四五”期間如果GDP翻一番，按照年增長平均增速4.73%計算，到2035年，中國的人均GDP將達到2萬美元。

雖然這距離發達國家平均水平的35000美元還差很多，但我們也要意識到，有的城市，比如深圳，人均GDP已經3萬多了。前些日子，慶祝深圳特區建立40週年大會召開，我們看到有關方面的數據披露，總體是這樣。

在城鎮化方面，我們的成就非常突出，1980年時是18%左右，到2019年已經超過了60.6%。應該説，城鎮化決定着其他各方面的治理。我們的行政改革、社會治理、政治體制建設，都是圍繞着城鎮化這一基本盤、基本對象展開的。

儘管如此，我們仍然存在着“不充分”和”不均衡“的問題。這一點，2017年黨的“十九大”報告也提到了。

第一是不充分的問題。

今天城鎮化率是60%多一點，但實際上要看它的內涵。第一階段，前面30多年，農民進城是推動城鎮化主要的動力之一。農民工進城務工、居住，他們帶來的城鎮化率主要是居住意義上的，十個人裏邊有六個多人在城鎮居住。實際上，就這個方面而言，我們跟人均收入大概一致的國家比，並不是最高的。同等收入的其他國家，城鎮化率水平是66%，我們還差六個點。這只是就事論事地比較，並不意味着我們都要以他們為參照。

第二個是不均衡的問題。

我們的城鎮化率，實際上算的只是居住人口。按照中國社科院副院長蔡昉的説法，如果按照實際的户籍人口，我們今天的城鎮化率只有44%，這意味着什麼？意味着距離現在的居住人口或常住人口意義上的城鎮化率相差17個百分點，中間這17%基本是在城鎮居住的務工人員和農民工，大約3億多人口。

如果和一些發達國家國民待遇均等化意義上的較高水平城鎮化比較，距離66%的目標還相差二十個點。對中國來説，挑戰還是很大的。這個落差，意味着城市居住人口的待遇差別，在醫療、社保、養老、子女入學教育等方面都有很大差異。

户籍人口的限制也是其中的關鍵問題。比如説，有些外來務工人員在北京工作了，但孩子可能上到中學後就要返鄉；有些是夫妻二人在城市工作，但孩子都在農村老家；有些是夫妻中一人在城市打工，在三四線城市買房了，但沒户籍，各方面待遇都不如有城鎮户口的居民。

這種差異還有很多體現，不僅表現在城市內部和非户籍人口的差別，也有城鄉差異，不同羣體、不同系統、不同職業之間的差異。

羅馬不是一天建成的。我們目前的情況，同建成社會主義現代化國家的目標還有一定差距。

我們理解的高質量發展階段和高質量的城鎮化，首先是“以人為核心的新型城鎮化”，這是最核心的。

在這個前提下，要具備高效能治理，要有一系列的改革、一系列的國家治理治理方式支撐，來充分體現“以人為核心”。

從政治學、公共行政和改革的角度來看，如果要建立這樣一個比較均等化、高質量的城鎮化，或者説相對穩定和可持續的城鎮化，有幾個領域的改革是必須要做的。

第一個，要釋放制度紅利，建立更加穩定的城鎮化。原來的城鎮化是推動非城鎮居民進城、務工、定居，新型的城鎮化應該更多以人民為核心，也是總書記所講的，要在各個方面建立一套制度，既能夠促進人口自由流動，又能夠確保長期穩定居住。

這套制度的核心是户籍，起支撐作用的是一系列政策和社會保障。“以人為核心的新型城鎮化”註定是新發展階段的大手筆。所以，最起碼，要在户籍制度方面有所改革，促進長期穩定在城鎮定居、生活。在這個前提下激發更好地就業、發展、消費。

蔡昉團隊的研究揭示，即使不提高工資，給非户籍人口户籍，其消費增長率也能夠多出來27%。因為沒有户籍，人要承擔更多穩定居住的成本、壁壘或風險，當然成本高了就不敢消費。在內循環背景下，巨大的國內市場也將難以被激發。我覺得這個改革是非常必要的，尤其是針對中國的三四線城市。三四線城市通過這種改革，能夠穩定勞動力供給，刺激消費。

但是也有人提出來，有了户籍也白搭，一些人在城市沒有消費能力，無法支撐城市的房價和消費選項，無法支撐高昂的子女教育費用。就這一點而言註定了城鎮化總有限度，不是城鎮化率越高越好，攤子鋪的越大越好。但是，我們總還是要把需要做的做了。

五中全會在十四五規劃中是有考慮的。政策層面最關鍵的問題是住房和教育，針對剛才提到的涉及總人口17%的約3億多人口的非户籍城鎮居住人口，中央在規劃建議中提出了“長租房”政策，以此解決新市民住房問題，同時通過相關政策，提供更多方案解決新畢業大學生進城後的住房問題。

又比如，五中全會建議還提出鼓勵生育、降低“三育”成本的一些理念和安排。降低生育、養育、教育成本雖然是被作為人口的長期均衡發展政策提出來的，但是對於支撐長期穩定的城鎮化發展，具有重大意義。

接下來，我們談消除地區不均衡的問題。

以廣東為例，廣州問題不大，城鎮化率已經很高了。廣州市通過財政能力，不管個人有沒有户籍，內部均等化已經調節到很高程度了。

但問題是，廣東省內部地區間差別還是很大，無論人均GDP、消費能力，還是各方面保障，都是如此。在社科院，我從事過一個行政績效評估的項目，讓人觸目驚心。用指標衡量，有的省份內部的差異是巨大的。

眾所周知，上海周邊是古代的魚米富庶之鄉，也是現代中國工業化發展最先進的板塊。但在京津冀地區，首都周邊卻是“環北京貧困帶”，人均GDP、各方面無法和北京比較。

在這種情況下，要消除城市內部、城鄉之間、區域之間、羣體之間的差異，要採取一些策略。比如説，現在很多省都在做區域化平衡發展策略。

江蘇啓動比較早，方法是用一個發展比較快的地方帶動兩三個相對落後的縣，在一個儘量大的板塊內，使產業佈局、要素配置流動，降低差異性，從而實現公平公正。

但是我們一定要清楚，這個消除不均衡的問題，尤其是區域不均衡，不能只給地方做，必須中央出手，全世界都是這樣的。

五中全會“十四五”規劃《建議》提出優化國土空間佈局，推進區域協調發展和新型城鎮化。這個在未來是非常重要的一個制度安排。

《建議》從構建國土空間開發新格局，推動區域發展和推進以人為核心的新型城鎮化三個方面做了統籌部署。下一步，區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，區域協調發展體制機制等，對於完善新型城鎮化戰略和構建高質量發展將極大釋放制度紅利，相比較於過去數十年政策領域大大小小的“看得見的手”，這些重大部署和制度規劃真算得上是“巨人之手”。

第三個點，是在每個城市內部、行政體系內部、公共服務和基礎設施方面促進均等化。在經濟發展增量的前提下，最重要的就是同等國民待遇的城鎮化，公共服務的均等化。

“十九大”報告講到“給人民以安全感、幸福感、獲得感”，最根本的是民不患寡而患不均，要讓民眾享受到基本的公共服務。

第四個點，税制改革。簡單説，給企業減税降費，使它有更多制度紅利，用於研發，挺過經濟發展的困難期。針對個人，一方面我們要增加國家能力。另一方面，也要讓不同羣體感受到税費改革紅利，通過科學的税制改革進行優化。税收不是零和博弈，國家拿走多了個人就會受損，需要一個良性的税制設計。

第五點，高質量發展環境下的國家治理，還需要創新國家治理方式。

我們不能用很高的成本來治理國家，因為中國不像北歐，特別有錢，人口又少，出生率又低，所以要用一些靈活的方式處理中國的問題。用總書記的話説，要立足中國的國情，要用符合中國傳統治理優勢的方式來治理現在的問題。

以養老問題為例，應對人口老齡化是一個關係全局、關係長遠的大戰略。如果現在不重視，後來發現問題再來糾正，就會付出很大的代價。

2011年60歲以上人口占比13.3%，2020年就到了18.1%，而且這個數字還會慢慢增高。大概到二零三幾年、二零四幾年之後，我們會跨越30%的坎。到2050年左右，60歲以上人口會達到4.57億。

今天，我們的社會保障是小馬拉大車，是寅吃卯糧的問題，如果處理不好，到時候就很恐怖了，可能是拉都拉不動、無糧可吃。我們有多少人在養老，有多少人在工作，養老基金缺口有多大，這個時間軸是能夠比較準確測算的。

那怎麼辦？我們現在制定規劃的時候，考慮到這個問題，首先是得有新人口出生，剛才我已經説了，增強生育政策的包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠性幼托服務體系等，降低生育、養育和教育成本，這是改革的一頭。

對於我國老齡化趨勢的相關預測，圖自新華社

但是還有一頭是養老，需要有更多的制度創新跟上。現在一提到養老就談商業養老，這是不現實的。中國現在探索社區居家養老，就是一個很智慧的方式，但是內涵和質量還不夠。

更理想的狀態是，充分發揮政府、社會、家庭三方面的力量，通過市場化的激勵，市場化多提供供給，國家財政多撥付一點，同時家庭的責任、社區的責任、集體的責任都發揮出來，用一套比較良性的治理方式，使中國度過老齡化的持續壓力和陣痛。

我們各個方面都存在問題，但不能完全什麼東西都靠國家。我們現在的福利預期很高，我的導師王紹光老師説，我們今天中國宏觀社會保障開支已經超過GDP的16%還多。也就是説，我們人均GDP在萬美元的時候，社會保障的宏觀開支已經達到了相當高的水平。

下一步怎麼辦？

要使得社會的福利保障維持在比較高的預期的同時，有可持續性。大家都希望有好生活，都希望早點退休，都不希望工作，那怎麼辦？國家要在制度上有創造性的應對。

最後一點，我們要在行政體制和政治激勵的機制上，有改革有創造。

我們注意到，最近以四十年週年獻禮為契機，中央給了深圳一個大禮包。

深圳作為新時代的社會主義先行的實驗區，中央賦予深圳在幹部和機構管理方面的統籌使用權，可以更大自主權地來調整它的機構，統籌使用各類編制。

這個非常重要。中國很多城市的政治地位，是按照改革開放初期給的。比如説中國有十幾個副省級城市，這幾個副省級城市政治規格高、編制規模大。在編制規模的前提下，地方官員的職級也高，這是他們的紅利。

但今天，中國的經濟發展出現了大格局上的變化，中國現在有16個城市超過1000萬人口，並不是所有的都是副省級城市。

比如説像佛山，不是副省級城市，但是它的體量、規模、要治理的對象，相對於濟南、銀川這些地方，已經遠超過一般副省級城市了。

這些城市的行政體系還是原來的，給地方政府極大的壓力，它們就被倒逼着進行各種改革。我前段時間去蘇州考察，蘇州就不是副省級城市，但是發展速度很快，蘇州搞工業園區，GDP增速各方面都很大。

當時，我跟蘇州一個人力資源部門的局長吃晚飯，他跟我講：“我們蘇州為什麼厲害，就是因為我們的政治地位比其他副省級城市低，逼着我們要幹出成績來。”

80年代以來，蘇州的經濟增長率是有目共睹的。到2018年，蘇州在16個全國GDP萬億俱樂部中，總量是大幅高過南京的，是中國第六大經濟城市。

他給我舉了個例子，蘇州副處級幹部的配備比重跟南京比差很多，但是現在蘇州的發展，坦白地講，比南京的發展速度快。

當然，這兩年隨着經濟結構調整，加上蘇州人口結構變化、缺乏充足的大學人才基礎和小型企業創新環境較差等因素，蘇州一直受到質疑，似乎是繁華落盡，尤其是今年第一季度情況比較糟糕。但蘇州後來強勁反彈，今年上半年蘇州經濟增速依然挺進30座重點城市前十名，中國六大經濟城市中，蘇州增速與重慶並列第一。尤其是生物醫藥製造、人工智能、高新技術製造發展很快，這個變化有點類似於全國的形勢。工業基礎和工業實力是幹出來的，不是評價出來的。

蘇州工業園區（資料圖）

深圳也是這樣倒逼自己改革。比如説在編制方面，深圳沒有能力增加編制，怎麼辦？逼着政府實行小政府，在小政府環境下，充分調動市場、社會，這就是深圳很厲害的一點。我前幾年去深圳調研，看到深圳還搞僱員制改革。深圳是全國最早實行大部制改革的地區，而且它的政府非常有特色。有所為，有所不為，把政府的有限和有為充分結合。

但大家一定要意識到，不是所有地方、所有政府，都能像蘇州、深圳這樣有拼搏精神的。總是要從制度上考慮，怎麼樣給地方更大激勵。

在行政體制和政治激勵機制上（我們不把它稱為政治體制），我覺得要有調整。過去上面管編制的總體規模不給增加，而地方人口已經擴張了兩倍，這種情況下，自己受了罪自己清楚。

另外，在管編制規模的情況下，還不讓地方靈活自主地調整，這一點也有問題。比如，深圳要重點搞科技，那科技局能不能增加編制？這裏都沒有農村了，為什麼還要有農業局？

上面説不行，上下一般粗，省裏有農業，中央有農業，你就要有農業。將來不能這樣。編制體制不能隨便放開，中央要控制，但具體也要靈活使用編制資源。

最後還要意識到，高質量發展，不光是處理不充分不均衡的問題。中國這個階段，一部分地區已經達到了充分工業化。管理這裏的方式，跟管理內地完全不一樣的。

從國際經驗來看，根據古典的現代化理論，城鎮化率低的地方很穩定，城鎮化率很高，超過66% 、70% 像歐洲那樣的地方，也問題不大。最怕的是半吊子，不窮又不富的，轉軌期、爬坡期、轉型期很嚇人。從45%到65%中間是很危險的，會有各種複雜的矛盾產生。過去的生產型激勵會轉化為分配型激勵，但隨着經濟總量增速下來，城市的發展沒有那麼多增量了，分配問題會表現得更突出。所以這個階段，會有大量的地區，要求民主、要求選舉、要求司法性的解決，衝突被強化了，這也是中國要面臨的問題。

在工業化轉型時期，較高階段的工業化地區還面臨着小康特徵的治理需求，人民羣眾對公共服務的供給有高要求。所以，“十九大”也提出來：把人民對美好生活的需求，變成我們黨的執政目標，變成治理改革的目標。

而這個需求大家知道，不光是物質的，還涉及到政治、經濟、社會、文化、生態各方面的需求。而且這個需求在日益增長，並且在不同羣體之間相互有一定的衝突。

比如環境。我們可能還要發展工業，但是有的人就認為我們應該去工業化，我們應該有青山綠水，應該白雲朵朵，這就會影響到發展穩定性各方面。

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