福山：如何從大型科技公司手中拯救美國民主？-弗朗西斯·福山、巴拉克·裏奇曼、阿西什·格爾

2020-12-05

【文/弗朗西斯·福山、巴拉克·裏奇曼、阿西什·格爾，譯/法意讀書趙宇飛】

在美國經濟發生的諸多變革中，最突出的莫過於巨型互聯網平台的發展。亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌和推特，在新冠病毒大流行之前就已經相當強大了。而在疫情期間，由於很多日常生活都在網上進行，它們甚至變得更加強大了。儘管它們的技術十分便捷，但對於這種主導性企業的出現，我們應該感到警惕——不僅因為它們掌握着如此強大的經濟力量，還因為它們對政治傳播擁有如此強大的控制力。這些龐然大物現在支配了信息的傳播和對政治動員的協調。這對運作良好的民主制度構成了獨一無二的威脅。

如何從科技公司手中拯救民主，截圖來自外交事務

雖然歐盟試圖對這些平台實施反壟斷法，但美國對此的反應要平淡得多。但這種情況正在開始改變。在過去兩年裏，聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission）和一個由州檢察長組成的聯盟，對這些平台可能濫用壟斷權力的行為展開了調查。在10月時，司法部對谷歌提起了反壟斷訴訟。大型科技公司（Big Tech）的批評者現在既包括擔憂國內外極端分子操縱的民主黨人，也包括認為大型平台對保守派有偏見的共和黨人。與此同時，由一批有影響力的法學家領導的知識分子運動日益壯大，他們正在尋求重新解釋反壟斷法，以對抗平台的主導性地位。

儘管人們對大型科技公司對於民主構成的威脅正逐漸形成共識，但對如何應對卻鮮有共識。有人認為，政府需要拆分臉書和谷歌。另一些人則呼籲制定更嚴格的法規，來限制這些公司對數據的利用。由於沒有明確的前進方向，許多批評者默認了應向平台施壓，要求它們進行自我監管，鼓勵它們下架危險的內容，並對網站上展示的內容做更好的規劃。但很少有人意識到，這些平台造成的政治危害比經濟危害更嚴重。更鮮少有人考慮過以下這個切實可行的方法：取消平台作為內容把關人的角色。要施行這種方法，需要邀請一批新的有競爭力的“中間件”（middleware）公司，來讓用户選擇如何向其展示信息。相比於試圖將大型科技公司徹底拆分的不切實際的努力，這種方法可能更有效。

臉書CEO扎克伯格在國會山聽證會作證

平台的力量

美國當代的反壟斷法起源於20世紀70年代，其出現伴隨着自由市場經濟學家和法學家的崛起。20世紀70年代中期擔任檢察長的羅伯特·博克（Robert Bork）以高高在上的學者形象出現，他認為反壟斷法的目標應該只有一個：消費者福利的最大化。他認為，一些公司之所以發展得規模如此之大，是因為它們比競爭者更有效率。因此，任何拆分這些公司的嘗試，都只是在懲罰它們的成功。這一陣營的學者受到諾貝爾獎獲得者米爾頓·弗裏德曼（Milton Friedman）和喬治·斯蒂格勒（George Stigler）領導的所謂芝加哥經濟學派的自由放任方針的影響，他們對經濟管制持懷疑態度。芝加哥學派認為，如果反壟斷法被構造為以最大限度地提高經濟福利為目的，那麼它就應該是高度剋制的。無論以何種標準衡量，這一學派都取得了驚人的成功，影響了幾代法官和律師，並逐漸成為最高法院的主導力量。里根政府的司法部接受了芝加哥學派的許多信條，並將其寫入法規，而美國的反壟斷政策自此則基本定位於寬鬆的方針。

在芝加哥學派佔據主導地位幾十年後，經濟學家們有了充分的條件來評估這種方法的效果。他們發現，美國經濟的集中度在航空公司、製藥公司、醫院、媒體機構，當然還有科技公司中穩步提高，而消費者則深受其害。許多人，如托馬斯·菲利蓬（Thomas Philippon），明確地將美國的物價高於歐洲的物價與反壟斷執法不力聯繫起來。

如今，正在興起的“後芝加哥學派”認為，應該更有力地執行反壟斷法。他們相信，執行反壟斷法是相當必要的，因為不受管制的市場無法阻止破壞競爭的壟斷者們興起並鞏固其力量。芝加哥學派反壟斷方法的缺陷還導致了反壟斷領域的“新布蘭迪斯學派”（neo‑Brandeisian school）的興起。這批法學家認為，美國早期的聯邦反壟斷法規《謝爾曼法》（Sherman Act）不僅要保護經濟價值，還旨在保護政治價值，如言論自由和經濟平等。由於數字平台既掌握了經濟權力，又控制了傳播方面的瓶頸，這些公司自然成為了這一陣營的靶子。

誠然，數字市場呈現出某些區別於傳統市場的特徵。首先，這個領域的通貨是數據。一旦亞馬遜或谷歌這樣的公司積累了數億用户的數據，它就可以劍指全新的市場，並擊敗缺乏類似知識的知名企業。此外，這類公司大大受益於所謂的網絡效應。網絡越大，對用户就越有用，這便形成了一個正反饋循環，導致一家公司主導整個市場。與傳統公司不同，數字領域的公司不爭奪市場份額，它們爭奪的是市場本身。先發者可以鞏固自己的地位，使得進一步的競爭變得不再可能。他們可以吞噬潛在的競爭對手，就像臉書收購Instagram和WhatsApp那樣。

但大型科技公司是否會減少消費者的福利，這個問題還沒有定論。它們提供了豐富的數字產品，如搜索、電子郵件和社交網絡賬户。消費者似乎非常看重這些產品，即使他們為此付出了代價，放棄了自己的隱私，並讓廣告商對他們做定向投放。此外，這些平台被譴責的每一項濫用行為，幾乎都可用具有經濟效益之名來做辯護。例如，亞馬遜使得母嬰零售店倒閉了，這不但摧毀了主幹道上的商店，也摧毀了大賣場。但該公司同時也在提供一種許多消費者認為無價的服務。（想象一下，如果人們在疫情期間不得不依靠線下現場零售，那會是什麼樣子。）至於針對平台收購初創公司以阻礙競爭的指控，我們其實很難知道一家年輕的公司如果保持獨立，是否會成為下一個蘋果或谷歌，或者如果沒有從新主人那裏獲得資金和管理專家的注入，它是否會失敗。雖然如果Instagram保持獨立併成為臉書的可行替代品，消費者的狀況可能會變得更好，但如果Instagram完全失敗，消費者的狀態則會變得更糟糕。

遏制大型科技公司的經濟理由很複雜。不過，存在一個更具説服力的政治理由。互聯網平台造成的政治危害，遠比它們造成的任何經濟損害都更令人擔憂。它們真正的危險，不是扭曲了市場，而是威脅到了民主。

信息壟斷者

自2016年以來，美國人已經醒悟到科技公司塑造信息的力量。這些平台讓招搖撞騙者得以兜售假新聞，讓極端分子得以推廣陰謀論。他們創造了“過濾氣泡”（filter bubbles），在此環境下，由於算法的作用，用户只會接觸到能夠確證其既有信念的信息。而且，平台可以放大或埋沒特定的聲音，從而對民主政治辯論產生干擾和影響。最大的憂慮是，這些平台已經積累了如此強大的力量，以至於它們可能有意無意地左右選舉。

批評者對這些擔憂的回應是，要求這些平台對其放送的內容承擔更大的責任。他們呼籲推特查禁或檢查唐納德·特朗普總統的具有誤導性的推文。他們抨擊臉書，因為它表示不會對政治內容進行監管。許多人希望看到互聯網平台像媒體公司一樣，對其政治內容做管控，並對公職人員做問責。

但向大型平台施壓，要求它們履行這一職能，希望它們能以公眾利益為重，這並不是一個長期的解決方案。這種做法迴避了潛在的權力問題，而任何真正的解決方案都必須限制這種權力。今天，抱怨互聯網平台存在政治偏見的，主要是保守派。他們（並非毫無道理地）假定，如今經營這些平台的人——亞馬遜的貝佐斯、臉書的扎克伯格、谷歌的桑達爾·皮查伊（Sundar Pichai）和推特的傑克·多西（Jack Dorsey）——願意推動社會進步，即便他們主要是受到商業私利的驅動。

從長遠來看，這一假定可能並不成立。我們可以假設，這些巨頭中的某一家被一位保守的億萬富翁收購了。魯伯特·默多克對福克斯新聞和《華爾街日報》的控制，已經讓他擁有了深遠的政治影響力，但至少這種控制的效果是顯而易見的：當你在閲讀《華爾街日報》的社論或觀看福克斯新聞時，就已經知道這一影響了。但如果默多克控制了臉書或谷歌，他就可以巧妙地改變排名或搜索算法，塑造用户所能看到和讀到的內容，並有可能在用户不知情或不同意的情況下，影響他們的政治觀點。而這些平台的支配性地位，也讓人們難以擺脱其影響。如果你是一個自由派人士，你可以只看MSNBC，而不看福克斯；但倘若默多克控制了臉書，如果你想分享新聞報道，或與朋友們協調政治活動，你可能沒有類似的替代選擇。

還要考慮到，這些平台——尤其是亞馬遜、臉書和谷歌——掌握着個人生活的信息，而這些信息是之前的壟斷者們從未掌握過的。它們知道人們的朋友和家人是誰，知道人們的收入和財產，以及他們生活中許多最私密的細節。如果平台的高管心存歹意，利用令人尷尬的信息逼迫公職人員就範，那會怎樣？或者，想象一下，對私人信息的濫用與政府的權力相結合，那會如何——比如，臉書與政治化的司法部聯手。

數字平台集中的經濟和政治力量，就像放在桌子上的一把上了膛的武器。此刻，坐在桌邊的人很可能並不會拿起槍，並扣動扳機。然而，對於美國的民主而言，問題在於把槍放在那裏是否安全。在那裏，另一個更加心懷叵測的人可能會拿起槍。任何一個自由民主國家，都不會滿足於基於對個人良好意願的假設，而將集中的政治權力委託給個人。這就是為什麼美國要對這種權力實行制衡。

聯邦通信委員會（Federal Communications Commission）

破解之法

要制衡這種權力，最顯而易見的辦法是政府監管。歐洲採取的就是這種方式，比如德國就通過了一項法律，將傳播假新聞的行為定為犯罪。雖然在一些社會共識度較高的民主國家裏，監管或許還有可能，但在美國這樣一個觀點兩極分化的國家，監管不太可能奏效。早在廣播電視的鼎盛時期，聯邦通信委員會（Federal Communications Commission）的公平原則就要求網絡保持對政治問題的“平衡”（balanced）報道。共和黨人窮追不捨地攻擊該原則，聲稱網絡對保守派有偏見，而聯邦通信委員會則於1987年取消了該原則。因此，想象一下，今天一個公共監管機構如果試圖決定是否封鎖一條總統推特，那會如何？不管做出什麼樣的決定，都會引起巨大的爭議。

制衡互聯網平台權力的另一個辦法，是促進更多的競爭。如果存在多個平台，那麼就沒有任何一個平台會擁有臉書和谷歌今天所享有的統治地位。但問題在於，無論是美國還是歐盟，都不太可能像拆分標準石油公司（Standard Oil）和美國電話電報公司（AT&T）那樣，拆分臉書或谷歌。今天的科技公司會激烈抵制這樣的嘗試，即使最終敗訴，拆分它們的過程也需要數年甚至數十年才能完成。或許更重要的是，目前還不清楚拆分像臉書這樣的公司能否在根本上解決問題。很有可能，這樣的拆分所產生的嬰兒體臉書會迅速成長起來，取代母體。即使是美國電話電報公司，在上世紀80年代被拆分後，也重新獲得了主導地位。社交媒體的快速擴張性會讓這種情況發生得更快。

鑑於拆分方案的前景黯淡，許多觀察家轉而希望用“數據可移植性”（data portability）來為平台市場引入競爭。就像政府要求電話公司允許用户在更換網絡時帶走他們的電話號碼一樣，政府可以強制規定，用户有權將他們提交的數據從一個平台帶到另一個平台。2018年生效的強大的歐盟隱私法，即《數據保護通用條例》（GDPR），正是採用了這種方式，為個人數據傳輸規定了標準化且機器可讀的格式。

然而，數據可移植性面臨着許多障礙。其中最主要的障礙，是難以轉移多種數據。雖然傳輸一些基本數據，如一個人的姓名、地址、信用卡信息和電子郵件地址，已經很容易了，但要傳輸一個用户的所有元數據（metadata）就難多了。元數據包括喜好、點擊、訂單、搜索等。恰恰是這些類型的數據，在廣告定向投放中很有價值。這些信息的所有權不僅並不明確，而且信息本身也是混雜的，並與平台綁定。例如，過去的谷歌搜索記錄，究竟如何才能轉移到一個新的類似於臉書的平台上呢？

遏制平台權力的另一種方法是依靠隱私法。根據這種方法，法規將限制科技公司能夠在多大程度上利用一個部門產生的消費者數據，來提高其在另一個部門的地位，從而同時保護隱私和維護競爭。例如，《數據保護通用條例》要求消費者數據只能用於最初獲取信息的目的，除非消費者另有明確許可。這樣的規則是為了應對平台權力最有力的來源之一：一個平台擁有的數據越多，就越容易產生更多的收入，甚至是更多的數據。

但依靠隱私法來阻止大型平台進入新的市場，也會帶來自身的問題。如在數據可移植性方面，《數據保護通用條例》等規則是隻適用於消費者自願給平台的數據，還是也適用於元數據，目前還不清楚。而且即使成功，隱私舉措也有可能只是減少了每個人的新聞個性化，而不是削弱了編輯權力的集中。更寬泛地説，這樣的法律是要關上馬廄的大門，但馬早已離開了馬廄。科技巨頭們已經積累了大量的用户數據。正如司法部的新訴訟所顯示的那樣，谷歌的商業模式依賴於收集其不同產品所產生的數據，包括谷歌郵箱、谷歌瀏覽器、谷歌地圖及搜索引擎。這些數據結合在一起，揭示了每個用户前所未有的信息。臉書也同樣收集了大量的用户數據，據稱部分是通過獲取用户在瀏覽其他網站時的一些數據。如果隱私法阻止新的競爭者積累和使用類似的數據集，他們將面臨被這些先行者的優勢鎖死的風險。

中間件解決方案

如果監管、拆分、數據可移植性、隱私法都落空了，那麼對於集中的平台權力，還能做些什麼呢？鮮有人關注其中最有希望的解決方案之一：中間件。中間件一般是指位處現有平台之上的軟件，可以修改底層數據的呈現方式。添加到現有技術平台的服務中後，中間件可以讓用户選擇如何為他們規劃和過濾信息。用户將能挑選中間件服務，來決定政治內容的重要性和真實性，而平台則會利用這些決定，來規劃這些用户所能看到的內容。換句話説，一個具有透明算法的新公司競爭層，將介入並接管目前由算法不透明的主流技術平台佔據的編輯網關功能。

中間件產品可以通過多種方式提供。一種尤為有效的方法，是用户通過蘋果或推特等技術平台訪問中間件。想一想用户新聞源上的新聞文章或政治人物的熱門推文。在蘋果或推特的後台，中間件服務可以添加“具有誤導性”、“未經核實”、“缺乏背景信息”等標籤。當用户登錄蘋果和推特時，他們會在新聞文章和推文上看到這些標籤。更具干預性的中間件還可以影響某些信息源的排名，比如亞馬遜的產品列表、臉書廣告、谷歌搜索結果或YouTube視頻推薦。例如，消費者可以挑選中間件提供商，調整亞馬遜的搜索結果，優先考慮國產產品、環保產品或低價商品。中間件甚至可以阻止用户觀看某些內容，或者完全屏蔽特定的信息源或製造商。

每一箇中間件提供者都必須在其產品和技術功能上保持透明，以便用户能夠做出明智的選擇。中間件提供者既可以包括追求改進信息源的公司，也可以包括尋求提升公民價值的非營利組織。一家新聞學院可能會提供有利於優質報道和抑制未經核實的故事的中間件，或者一個縣級學校董事會可能會提供優先報道當地事件的中間件。通過調解用户和平台之間的關係，中間件可以迎合個人消費者的喜好，同時為主導者的單邊行動設置巨大的阻力。

很多細節問題都有待解決。第一個問題是，要將多少規劃權移交給新公司。一個極端是，中間件提供者可以完全改變底層平台向用户呈現的信息，而平台起到的作用則僅僅是充當一箇中性的管道。在這種模式下，中間件將單獨決定亞馬遜或谷歌搜索的內容和優先級，這些平台只是提供對其服務器的訪問權。另一個極端是，平台可以繼續完全用自己的算法，對內容做規劃和排名，而中間件只起到輔助過濾的作用。例如，在這種模式下，臉書或推特的界面將基本保持不變。中間件只會對內容進行事實檢查或標註，而不會對內容賦予不同的重要性，也不會提供更精細的推薦。

最好的方法可能介於兩者之間。賦予中間件公司過多的權力，可能意味着底層技術平台將失去與消費者的直接聯繫。在其商業模式被破壞的情況下，技術公司會做反擊。另一方面，賦予中間件公司太少的控制權，則將無法遏制平台對內容的規劃和傳播能力。但無論界限到底劃在哪裏，政府的干預都是必要的。國會很可能必須要通過一項法律，要求平台使用開放和統一的應用編程接口（application programming interfaces），或者説API，這將允許中間件公司與不同的技術平台無縫對接。國會還必須對中間件提供者自身做細緻的監管，使其達到明確的可靠性、透明度和一致性的最低標準。

第二個問題是找到一種商業模式，激勵新公司競爭層的出現。最合乎邏輯的做法，是讓主導平台和第三方中間件提供者達成收入共享協議。當有人進行谷歌搜索或訪問臉書頁面時，訪問的廣告收入將由平台和中間件提供者分享。這些協議很可能要由政府來監督，因為即使主導平台急於分擔過濾內容的負擔，想來也仍會抵制分享廣告收入。

還有一個需要解決的細節問題，是找到某種技術框架，來鼓勵多樣化的中間件產品出現。該框架需要足夠簡單，以吸引儘可能多的新進入者，但又要足夠複雜，以適應大平台，而每個平台都有其特殊的架構。此外，還必須允許中間件評估至少三種不同的內容：可廣泛訪問的公共內容（如新聞報道、新聞稿和公眾人物的推文），用户生成的內容（如YouTube視頻和私人的公共推文），以及私人內容（如WhatsApp消息和臉書帖子）。

當地時間11月7日，特朗普發推質疑大選計票有貓膩，推文被摺疊。

也許其中的一些問題，可以通過要求中間件達到最低標準的法規來解決。但同樣重要的是，上述撕裂可能已經發生，而且從技術上來説，很可能無法阻止其在未來發生。想一想QAnon的追隨者所採取的方式。QAnon是一個精心策劃的極右陰謀論，它設想存在一個全球戀童癖陰謀。在他們的內容被臉書和推特限制後，QAnon的支持者們放棄了大平台，遷移到了4chan這個更為寬鬆的留言板論壇。當4chan的審核團隊開始節制煽動性言論時，QAnon的追隨者轉移到了一個新的平台，即8chan（現在叫8kun）。這些陰謀論者仍然可以通過普通的電子郵件或Signal、Telegram和WhatsApp等加密渠道相互交流。這樣的言論，無論多麼成問題，都受到第一修正案的保護。

更重要的是，極端主義組織主要是在他們離開互聯網的邊緣，進入主流的時候，會危害民主。當他們的聲音被媒體接收或被平台放大時，就會發生這種情況。與8chan不同的是，一個占主導地位的平台可以在違揹人們的意願和在人們不知情的情況下，影響廣大民眾。更寬泛地講，即使中間件鼓勵撕裂，這種危險與集中的平台力量所帶來的危險相比，也是微不足道的。對民主最大的長期威脅，不是意見的撕裂，而是巨型科技公司所掌握的不負責任的權力。

交出控制權

公眾應該對占主導地位的互聯網平台的擴張和力量感到驚恐，而政策制定者則有充分的理由將反壟斷法作為補救措施。但這只是解決私人經濟和政治權力的集中這一問題的幾種可能對策之一。

現在，美國和歐洲的政府都在針對大型科技平台發起反壟斷行動，由此產生的案件可能會在未來幾年內進行訴訟。但這種做法未必是應對平台權力對民主的嚴重政治威脅的最佳方式。第一修正案設想的是一個思想市場，在這個市場裏，競爭而非監管保護着公共話語。然而，在一個大型平台放大、壓制和鎖定政治信息的世界裏，這個市場就會崩潰。

中間件可以解決這個問題。它可以將這種權力從技術平台的手上奪走，交給一羣新的競爭性公司，讓用户可以定製自己的在線體驗，而非託付給單一的政府監管機構。這種做法不會阻止仇恨言論或陰謀論的傳播，但會以一種更符合第一修正案初衷的方式限制其傳播範圍。如今，平台提供的內容是由人工智能程序生成的模糊算法決定的。有了中間件，平台用户將被賦予控制權。他們自己，而非某個看不見的人工智能程序，將決定他們所看到的內容。