市場監管總局：互聯網行業不是反壟斷法外之地
觀察者網·大橘財經訊（文/胡毓靖 編輯/莊怡）12月14日，市場監管總局公佈對阿里巴巴收購銀泰商業、騰訊控股企業閲文收購新麗傳媒、豐巢網絡收購中郵智遞三起未依法申報違法實施集中案的調查結果，據《反壟斷法》第48條、49條作出處罰決定，對阿里巴巴投資有限公司（下稱阿里巴巴投資）、閲文集團（下稱閲文）和深圳市豐巢網絡技術有限公司分別處以50萬元人民幣罰款的行政處罰。
對此，阿里巴巴回應稱接到通知已按照要求整改；豐巢網絡回應媒體稱“已經收到相關部門的通知，誠懇接受，積極落實。”
閲文集團回應稱：“閲文集團收到通知並高度重視，已嚴格按照監管部門的要求，積極落實，全面做好相關的合規申報工作。”
圖片來源：市場監管總局
截至發稿，阿里巴巴港股跌超3%，騰訊控股跌2.72%，閲文跌3.69%。
此外，市場監管總局反壟斷局主要負責人就上述三起案件接受記者採訪。負責人表示，互聯網行業不是反壟斷法外之地，所有企業都應當嚴格遵守反壟斷法律法規，維護市場公平競爭，也只有這樣，才能確保整個行業的健康發展。
負責人介紹，三個案件違法事實都較為清楚，三項交易都是股權收購，收購完成後阿里巴巴投資、閲文和豐巢網絡分別取得了控制權，屬於《反壟斷法》第二十條規定的經營者集中。參與集中的經營者營業額明顯達到了《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第三條規定的申報標準。但在集中實施前，均未依法進行經營者集中申報。
三家公司有申報義務但沒有依法申報，因此市場監管總局決定對阿里巴巴投資、閲文和豐巢網絡分別作出50萬元人民幣罰款的行政處罰。
反壟斷局負責人表示，此次公佈的這三起案件中均涉及到協議控制架構情形，其中既有被調查的經營者存在協議控制架構的情形，也有目標公司通過協議控制境內運營實體的情形。這也是市場監管總局首次對涉及協議控制結構企業違法實施集中作出行政處罰，對規範涉及協議控制架構企業的經營者集中行為具有重要意義。
負責人補充表示，市場監管總局正在依法審查虎牙和鬥魚合併事項。
對於罰款金額50萬元，負責人表示做出行政復發決定時，主要考慮了兩方面的情況。一是恢復到集中前的狀態以及50萬元以下罰款，但這對企業發展和經濟運行會產生較大影響，從我國違法實施集中執法情況和域外執法經驗看，一般僅在交易具有排除、限制競爭效果時適用。調查顯示這三起案件不具有排除、限制競爭效果，因此，沒有要求經營者恢復到集中前的狀態。
另一方面，考慮到投資併購是互聯網企業發展壯大的重要手段。上述幾家企業在行業內影響力較大，投資併購交易較多，擁有專業的法律團隊，應當熟悉經營者集中申報制度，但未能主動申報，影響較為惡劣，因此決定在法律規定範圍內予以頂格處罰，希望達到查處一批案件、規範一個行業的目的。
負責人強調，儘管罰款額度較低，但是上述三個案件的處罰可以向社會釋放加強互聯網領域反壟斷監管的信號，打消一些企業可能存在的僥倖和觀望心理，產生相應的威懾效果。通過對未依法申報案件的查處，還能夠促使企業依法申報經營者集中，防止企業藉助併購形成壟斷，或通過收購中小企業等方式扼殺潛在競爭對手，阻礙創新，促進整個行業的健康發展。
該負責人強調與其他司法轄區相比，目前我國違法實施經營者集中的罰款額度確實偏低，威懾力有限。在《反壟斷法》修訂過程中，多位專家學者、律師、企業等都對此提出了意見建議，市場監管總局也深入研究論證了違法實施集中罰款額等問題，並在《反壟斷法》修訂草案中進行了反映。
對於平台企業依法合規經營，上述負責人建議：一是不得從事《反壟斷法》禁止的壟斷行為；二是依法進行經營者集中申報；三是切實加強反壟斷合規管理；四是全面配合市場監管總局反壟斷調查和審查工作。
翻頁查看市場監管總局反壟斷局負責人接受記者採訪全文：
問題1.日前，總局發佈《關於平台經濟領域的反壟斷指南》引起社會廣泛關注和討論，此次對這三起案件公開作出行政處罰，主要有什麼考慮？
答：近年來，我國線上經濟蓬勃發展，新業態、新模式層出不窮，成為經濟增長的新動能，對推動經濟高質量發展和滿足人民羣眾美好生活需要，發揮了重要作用。但與此同時，線上經濟呈現出市場集中度越來越高的趨勢，市場資源加速向頭部平台集中，關於平台壟斷問題的反映和舉報日益增加，顯示線上經濟發展中存在一些競爭風險和隱患。
其中一個問題就是一些互聯網平台企業未依法申報經營者集中。根據《反壟斷法》和《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，達到申報標準的經營者集中，應當事先向市場監管總局申報，未申報的不得實施集中。目前，我們收到一些投訴和舉報，反映有的互聯網平台企業營業額達到申報標準，但在實施集中前，沒有依法向反壟斷執法機構申報，涉嫌違反《反壟斷法》相關規定。收到舉報後，反壟斷執法機構依法進行核實，並對涉嫌未依法申報違法實施經營者集中案件依法調查處理。這次公開的案件就是其中三起。
通過公開上述案件的行政處罰決定書，我們希望經營者認識到，**《反壟斷法》適用於所有主體，對內資外資、國有企業和民營企業、大企業和中小企業、互聯網企業和傳統企業一視同仁、平等對待，目的是要保障各類市場主體公平參與市場競爭，營造公平競爭的營商環境。**雖然平台經濟領域競爭呈現出一些新特點，但互聯網行業不是反壟斷法外之地，所有企業都應當嚴格遵守反壟斷法律法規，維護市場公平競爭，也只有這樣，才能確保整個行業的健康發展。
事實上，依法查處違法實施集中案件一直是加強反壟斷執法和市場監管的重要內容之一，對保護市場公平競爭，維護消費者合法權益，營造具有國際競爭力的營商環境具有重要意義。市場監管總局成立以來，堅持依法履職盡責，不斷加大違法實施集中案件查處力度，提高執法透明度。2020年以來市場監管總局已經公佈了11起未依法申報違法實施經營者集中案件的行政處罰決定書，通過以案釋法加強宣傳倡導，進一步提升社會各界對公平競爭意識的感知和認同，增強市場主體的反壟斷合規意識和維護市場公平競爭的自覺性，營造良好的社會氛圍。
問題2.能不能介紹一下這三起案件案件調查的基本情況？
答：此次處罰的三家企業包括阿里巴巴投資、閲文和豐巢網絡，其中阿里巴巴投資是阿里巴巴集團開展投資併購的主要實體，閲文是騰訊的控股子公司，豐巢網絡是順豐的關聯公司。三家企業都在業內具有較大影響力，交易涉及百貨零售、影視製作發行、快遞末端投遞服務等不同行業。案件基本情況如下：
一是阿里巴巴投資收購銀泰商業股權案。2014年3月至2017年6月，阿里巴巴投資先後三次合計收購銀泰商業73.79%股權，成為銀泰商業控股股東。2018年2月，阿里巴巴投資持股比例進一步提高。阿里巴巴投資有限公司的母公司阿里巴巴集團控股有限公司主要從事由天貓、淘寶、聚划算構成的中國網絡銷售平台業務、全球和中國批發貿易平台業務以及全球零售市場業務等。銀泰商業（集團）有限公司主要在中國從事百貨店及購物中心的經營和管理業務等。
二是騰訊下屬企業閲文收購新麗傳媒股權案。2018年8月，騰訊控股子公司閲文與新麗傳媒等簽署協議，收購新麗傳媒100%股權，並於當年10月完成交割。閲文主要從事閲讀服務、版權商業化、作家培養及經紀等業務。新麗傳媒主要從事電視劇製作、電影製作、網絡劇製作、全球節目發行、娛樂營銷和藝人經紀等業務。
三是豐巢網絡收購中郵智遞股權案。2020年5月，豐巢網絡以換股方式取得中郵智遞100%股權，並於當月完成交割。豐巢網絡和中郵智遞均從事快遞末端投遞服務中的智能快件箱業務，分別運營“豐巢”、“速遞易”品牌智能快件箱。
從案件調查情況來看，三個案件違法事實都較為清楚。三項交易都是股權收購，收購完成後阿里巴巴投資、閲文和豐巢網絡分別取得了控制權，屬於《反壟斷法》第二十條規定的經營者集中。參與集中的經營者營業額明顯達到了《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第三條規定的申報標準。在集中實施前，均未依法進行經營者集中申報。在案件調查中，我們全面評估了集中對市場競爭狀況的影響，既考察了目標公司所在相關市場的競爭狀況和發展趨勢，也考察了收購方與目標公司的業務關聯以及平台特徵可能帶來的影響，評估認為上述三起案件均不具有排除、限制競爭效果。
在調查過程中，我們按照《反壟斷法》和相關配套規定，要求被調查的經營者提交了相關文件、資料。調查過程中，認真審核了舉報方和被調查的經營者提供的文件、資料，同時還根據案件具體情況徵求了相關方意見、開展專家論證等。調查顯示上述三起案件都構成未依法申報違法實施的經營者集中，但不具有排除、限制競爭效果。阿里巴巴投資、閲文和豐巢網絡有申報義務但沒有依法申報，因此市場監管總局決定對阿里巴巴投資、閲文和豐巢網絡分別作出50萬元人民幣罰款的行政處罰。
問題3.此前市場監管總局《關於平台經濟領域的反壟斷指南》徵求意見稿中專門對涉及協議控制架構的經營者集中進行了規定。這三起案件中是否涉及到協議控制架構？
答：此次公佈的這三起案件中均涉及到協議控制架構情形，其中既有被調查的經營者存在協議控制架構的情形，也有目標公司通過協議控制境內運營實體的情形。這也是市場監管總局首次對涉及協議控制結構企業違法實施集中作出行政處罰，對規範涉及協議控制架構企業的經營者集中行為具有重要意義。
今年上半年，市場監管總局已審查並無條件批准涉及協議控制結構的經營者集中申報案件——明察哲剛與環勝信息新設合營企業案，正在依法審查廣州虎牙科技有限公司與武漢鬥魚魚樂網絡科技有限公司合併等涉及協議控制架構的經營者集中申報案件。在“雙十一”規範線上經濟秩序行政指導會，市場監管總局也明確涉及協議控制結構的經營者集中同樣適用《反壟斷法》，應當依法申報並接受反壟斷審查。在《關於平台經濟領域的反壟斷指南》徵求意見稿中也有相關規定。之所以多次強調這個問題，不是説在此之前涉及協議控制結構的經營者集中無需申報，而是為了進一步明確和重申對依法開展經營者集中申報的要求。**因為在實踐中仍然有一些企業持觀望態度，甚至有企業被提醒後仍不主動申報。相信通過這幾起案件的調查處罰，經營者能夠更清楚地認識到協議控制結構不是互聯網企業規避經營者集中監管的理由。**無論什麼類型的企業，無論是被調查的經營者、目標公司還是有關企業的實際控制人存在協議控制架構，都應當依法進行經營者集中申報，違法實施集中都會受到相應的行政處罰。
問題4.我們注意到，這三個案件中都對被調查企業罰款50萬元，主要考慮了哪些因素？與這些企業的規模相比，罰款金額不高，處罰能不能產生威懾效果？
答：《反壟斷法》第四十八條規定，“經營者違反本法規定實施集中的，由國務院反壟斷執法機構責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前的狀態，可以處五十萬元以下的罰款”，《反壟斷法》第四十九條規定，“對本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規定的罰款，反壟斷執法機構確定具體罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素”。
市場監管總局反壟斷局作出行政處罰決定時，主要考慮了兩方面的情況。一方面，根據《反壟斷法》規定，處理方式包括恢復到集中前的狀態以及五十萬元以下的罰款。恢復到集中前的狀態對企業發展和經濟運行都會產生較大影響，從我國違法實施集中執法情況和域外執法經驗看，一般僅在交易具有排除、限制競爭效果時適用。調查顯示這三起案件不具有排除、限制競爭效果，因此，沒有要求經營者恢復到集中前的狀態。另一方面，我們也注意到，投資併購是互聯網企業發展壯大的重要手段。上述幾家企業在行業內影響力較大，投資併購交易較多，擁有專業的法律團隊，應當熟悉經營者集中申報制度，但未能主動申報，影響較為惡劣，因此決定在法律規定範圍內予以頂格處罰，希望達到查處一批案件、規範一個行業的目的。
儘管罰款額度較低，但是上述三個案件的處罰可以向社會釋放加強互聯網領域反壟斷監管的信號，打消一些企業可能存在的僥倖和觀望心理，產生相應的威懾效果。通過對未依法申報案件的查處，還能夠促使企業依法申報經營者集中，防止企業藉助併購形成壟斷，或通過收購中小企業等方式扼殺潛在競爭對手，阻礙創新，促進整個行業的健康發展。
當然，**與其他司法轄區相比，目前我國違法實施經營者集中的罰款額度確實偏低，威懾力有限。**在《反壟斷法》修訂過程中，多位專家學者、律師、企業等都對此提出了意見建議，市場監管總局也深入研究論證了違法實施集中罰款額等問題，並在《反壟斷法》修訂草案中進行了反映。
問題5.一些互聯網企業近年來開展了大量的併購交易，請問為什麼調查處理這三起交易，其他交易是否會被調查和處罰？
答：近期市場監管總局收到了一些涉及互聯網企業涉嫌未依法申報違法實施經營者集中的舉報線索，涉及企業較多、行業較為廣泛、時間跨度長，我們正在抓緊核實有關舉報線索，對其中涉嫌未依法申報違法實施集中的交易會依法調查處理。同時，在“雙十一”規範線上經濟秩序行政指導會上，市場監管總局已經要求有關企業自行梳理涉嫌違法實施經營者集中的情況，希望能夠通過企業的自查儘快發現和處理有關違法實施經營者集中的案件。當然，在舉報核實和要求自查過程中，有一些企業能夠主動配合，也有部分企業沒有認識到反壟斷合規的重要性，對於核實和調查工作置之不理或遮遮掩掩，影響了調查工作的開展。
此次公開處罰這三家經營者，希望能夠引導、教育經營者依法依規開展生產經營，依法事先向市場監管總局申報，避免出現未依法申報違法實施經營者集中行為，降低違法違規風險。
同時，也需要注意到，相對於傳統行業，互聯網行業商業模式多變，交易結構和競爭生態都很複雜，這給反壟斷執法帶來了新的挑戰。涉嫌未依法申報案件的具體情況各不相同，在調查過程中也需要根據個案情況深入調查涉嫌違法事實，準確把握行業競爭規律和特點，全面分析評估交易對市場競爭和行業發展的影響，才能依法作出處理決定。
問題6.在互聯網領域反壟斷監管方面，市場監管總局還開展了哪些工作？
答：公平競爭是互聯網行業持續健康發展的重要前提。正是在市場競爭的激勵下，互聯網平台企業不斷推進技術、商業模式等方面的創新，在增添經濟發展新動能、推動經濟高質量發展、滿足人民羣眾美好生活需要的同時，實現了自身的發展壯大。要實現行業持續健康發展，必須營造公平競爭的市場環境，持續激發企業的創新活力和發展動力。
市場監管總局高度重視加強互聯網領域反壟斷監管，健全市場競爭規則，保護互聯網市場公平競爭，支持線上經濟持續健康發展，維護消費者的合法權益。市場監管總局積極推動《反壟斷法》修訂工作。同時已經出台了《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位暫行規定》《經營者集中審查暫行規定》等3部規章，制定了《經營者反壟斷合規指南》等5部指南，細化反壟斷法律制度，並結合行業特點對互聯網等新經濟業態法律適用問題有針對性地作出規定，互聯網平台企業要嚴格遵守。目前，總局正在制定《關於平台經濟領域的反壟斷指南》，已經完成公開徵求社會公眾意見，正在根據徵求意見情況進行修訂。通過制定指南，可以增強反壟斷法律制度的可操作性和可預期性，保障競爭規範有序。
同時，針對各方面反映突出的平台壟斷問題，總局持續加強反壟斷監管，通過反壟斷執法着力預防和制止壟斷行為，督促企業依法合規經營，保護市場公平競爭。
問題7.近期，對平台壟斷問題的社會關注度很高。您對平台企業依法合規經營有哪些建議？
答：雖然平台經濟領域競爭呈現出多邊市場、動態競爭、跨界競爭、網絡效應等一些新的特點，但傳統的反壟斷法律規則仍然適用。我多次強調，平台不是反壟斷法外之地，互聯網平台企業應當嚴格遵守反壟斷法律法規，維護市場公平競爭。在此，我提出以下幾點建議：
一是不得從事《反壟斷法》禁止的壟斷行為。市場監管總局將依法加強互聯網領域的反壟斷監管，及時依法查處違反《反壟斷法》的壟斷行為。互聯網平台企業要對照《反壟斷法》規定，梳理自身經營行為，立即停止任何可能排除限制市場競爭、侵犯消費者合法權益的壟斷協議、濫用市場支配地位等行為，提出切實可行的整改舉措，及時向市場監管總局報告整改情況。
二是依法進行經營者集中申報。互聯網平台企業要嚴格遵守《反壟斷法》規定，對達到申報標準的經營者集中，必須依法申報。我再次明確，涉及協議控制架構的經營者集中，無論收購方還是被收購方涉及協議控制架構，均屬於經營者集中反壟斷審查範疇，在實施前應當依法申報，未經申報批准，不得實施集中。市場監管總局將依法審查，防止企業藉助併購形成壟斷，或通過收購中小企業等方式扼殺潛在競爭對手，阻礙創新，將加大執法力度，嚴格依法查處未依法申報、違法實施經營者集中的行為，維護良好市場競爭格局，持續激發企業創新動力。互聯網平台企業要對之前的經營者集中行為進行系統梳理，主動向市場監管總局報告有關情況，並積極配合調查工作。
三是切實加強反壟斷合規管理。任何企業都要敬畏法律、遵守法律，互聯網平台企業也不例外。大家要按照《經營者反壟斷合規指南》要求，切實加強反壟斷合規工作，建立健全反壟斷合規管理制度，明確反壟斷合規管理部門，認真學習反壟斷法律規定，加強對員工的反壟斷培訓，定期開展反壟斷合規自查，建立企業內部激勵和獎懲措施，確保企業和員工的行為依法合規。對合規管理中的有關問題，可以及時與市場監管總局溝通，我們將積極為企業提供指導和服務。
四是全面配合市場監管總局反壟斷調查和審查工作。《反壟斷法》明確規定，被調查的經營者、利害關係人或者其他有關單位或者個人應當配合反壟斷執法機構依法履行職責，不得拒絕、阻礙反壟斷執法機構的調查。互聯網平台企業要積極配合市場監管總局的執法工作，全面、準確、如實地説明情況、提供文件資料。對拒絕、阻礙執法機構調查和審查的，市場監管總局將依法作出處理，並向社會公開曝光。