張貴洪：聯合國部分機構可考慮遷出美國？

2020年是聯合國成立75週年，對聯合國來説將註定是不平凡的一年。據報道，近日美國拒絕了伊朗外長扎裏夫赴美出席1月9日在紐約舉行的以維護《聯合國憲章》為主題的安理會會議的簽證。這引起國際媒體高度關注。

首先，“拒籤”成了美國的“特殊武器”。

過去一年，美國已多次利用聯合國總部所在地的“特殊地位”遲發或拒發籤證，以選擇性地阻撓一些國家的官員到美國參加國際組織的會議和活動。俄羅斯、古巴、伊朗的領導人和外交官都受到過這種“特殊待遇”。

美國以“安全”和“恐怖主義”等為理由拒籤，是站不住腳的。誰能相信，一個主權國家、聯合國會員國的外長到聯合國出席會議，會威脅到美國的安全，或有恐怖主義嫌疑？以“時間原因”拒籤更是一種託辭，因為伊朗外長“數週前”就已經申請簽證。唯一能解釋的是美國擔心伊朗外長在安理會會議上譴責美國在巴格達的暗殺行動，揭露真相。

聯合國是一個讓會員國“講理”的地方，安理會更是一個在維護國際和平與安全方面負主要責任的機關。美國利用東道國的地利之便，把“拒籤”作為對付與其不友好的國家的一種“武器”，剝奪一個會員國外長到聯合國安理會“講理”的機會。這顯然不是一個合格的東道國和負責任的安理會常任理事國所應該做的。

其次，美國為聯合國會員國代表提供簽證，是義務，不是權利。

依據1947年6月美國與聯合國達成的《聯合國總部協議》的相關規定，美方有義務允許他國外交官入境參加聯合國會議，聯合國相關人員有不受美國國內法阻礙而自由出入總部區域的權利，成員國常駐聯合國的代表享有一定的特權和豁免。

一直以來，這個協議得到了很好的執行。即使在冷戰時期，美國也很少會以“拒籤”要挾或為難其所謂的“敵國”和未建交的國家。1950年11月，新中國中央政府派出以伍修權為特別代表、喬冠華為顧問的代表團出席安理會會議，討論朝鮮問題。當時，中美還處在敵對狀態，但美國並沒有用“拒籤”等手段阻止中國代表團入境。本屆美國政府在單邊主義上大行其道，“退羣”“毀約”“拖欠”“拒籤”是特朗普向多邊主義打出的“組合拳”。如果退出國際組織和國際條約從某種意義上來説是美國的權利，那麼按時足額繳納聯合國會費和聯合國維和攤款、給出席聯合國會議的代表提供簽證就不是美國的權利，而是一種義務。

最後，聯合國部分機構搬出美國，或許是提上議事日程的時候了。

針對美國的“拒籤”行為，聯合國秘書長古特雷斯表示“非常關注”，但國際社會也許是應該採取一些行動的時候了。

由於歷史原因，聯合國總部機構大多設在歐美髮達國家。聯合國大會、安理會、經社理事會、託管理事會和秘書處這五大主要機構就設在紐約，只有國際法院在海牙。而聯合國的專門機構多數設在歐洲的日內瓦、巴黎、維也納、羅馬等城市。

當初美國以其超強的實力、能力和極高的威望主導成立聯合國等國際組織，主動邀請聯合國總部設在美國，並承諾提供便利和承擔責任。絕大多數會員國對此表示同意和支持，也讚賞美國做出的貢獻。但是，美國對聯合國的政策慢慢“變味了”。兩次退出聯合國教科文組織、長期拖欠聯合國經費、未經聯合國安理會授權發動對伊拉克的戰爭、退出聯合國人權理事會、退出氣候變化《巴黎協定》。人們不禁要問：這樣的美國還適合做聯合國的東道國嗎？

顯然，聯合國機構都搬出美國是不現實的。但在紐約的聯合國部分機構和部分工作，轉移到“更加安全而美好的地方”是否可能？這要取決於多數會員國的決心。2019年11月8日，聯大第一委員會就俄羅斯提出的聯合國搬遷草案進行了投票表決，18國投票贊成、69國投票反對，72國投票棄權，最終，提案未能通過。這説明，現在條件還不成熟。

但是，聯合國機構，特別是政治和安全方面的機構過於集中在紐約一個城市，已顯示出許多弊端。如果美國繼續實行這種簡單粗暴的“拒籤”外交，聯合國真應該把“部分機構搬出美國”作為聯合國改革的一部分提上議事日程了。相信有許多更支持多邊主義，也更友善的國家和城市會張開雙臂歡迎聯合國機構落户。(作者是復旦大學國際問題研究院聯合國與國際組織研究中心主任)