王瑞、徐秀麗：美國對外援助“工具化”趨勢加強

美國總統特朗普剛剛公佈2021財年預算提案，再次大幅削減對外援助的內容引發關注。2021年美國對外援助預算為441億美元，相比2020年減幅達21%。但這一數據很難全面反映當前這屆美國政府對外援助的態度。通過對特朗普政府上台以來對外援助政策變化的分析，才能全面認識這次預算削減的含義。

實際上，特朗普自執政以來就認為對外援助既沒幫助美國維護國家安全，也沒幫助美國實現外交政策目標，開始削減對外援助預算。但需注意的是，國會在前兩年都否決了特朗普政府削減對外援助預算的請求，實際撥款基本與奧巴馬政府時期持平。從特朗普政府與國會關於對外援助預算的博弈來看，這次削減預算相比往年幅度要小很多，可以説是對國會的一種妥協，也表明特朗普政府對對外援助維護國家利益的功能，可能有了更加務實的認識。

這不禁讓人想到二戰後同樣是共和黨出身的艾森豪威爾，在執政初期提出“貿易而非援助”政策，開始大幅削減對外援助預算。但在執政後期，艾森豪威爾政府逐漸開始重視對外援助的作用從而開始加大政策力度，這表明美國政府的對外援助政策始終處於與國會的互動過程中。

筆者認為，特朗普政府對外援助預算變化的原因，主要在以下兩點：

其一，美國對外援助功能向國家戰略工具化和安全化的轉向加強了。雖然促進國家安全是美國對外援助的重要目標，但當前對外援助的工具化表現得更加直接。2018年特朗普政府以打擊恐怖主義不力、未能幫助美國為由，暫停對巴基斯坦總額為16.6億美元的軍事援助以及13億美元的發展援助，向其施壓。

同時，特朗普政府將對外援助作為大國權力競爭的手段。作為對俄戰略的一部分，美國在東歐一直保持對烏克蘭的援助，此次對烏克蘭的對外援助預算請求仍保持在2020年水平。而對與中國的“戰略競爭”，美國則把相當一部分注意力放在了非洲大陸。美國時任總統國家安全顧問博爾頓曾指責中國在非洲的“掠奪性”行為，抑制美國投資機會，干預美國的軍事行動繼而對其安全利益造成威脅。

在對外援助戰略化和安全化的理念指導下，特朗普政府一方面削減或暫停對不聽話國家的援助計劃，一方面增加安全援助減少發展援助。而在奧巴馬政府時期，發展援助在美國對外援助預算支出中佔有較大比例。

其二，美國對外援助模式的探索與轉變。在與中國在非洲的“戰略競爭”中，特朗普政府更加強調“新發展合作模式”，其核心內容包括：援助關係轉向新發展夥伴關係，責任共擔與公私夥伴關係，以及商業合作模式。2018年9月美國國會通過《更好利用投資促進發展法案》，決定組建新的美國國際發展金融資公司（IDFC），IDFC將整合美國海外私人投資公司（OPIC）和美國國際開發署（USAID）發展信貸局兩家機構。這樣美國對外發展融資規模就從290億美元提升至600億美元。

在華盛頓的預期中，IDFC將在引領和撬動西方國家的發展融資和塑造集體融資規範上發揮推動作用。這也是此次預算提案要將IDFC資金從1.5億美元增加到7億美元的原因之一。

另外，這次機構改革過程中我們也發現美國發展援助機構改革的主要矛盾，從黨際矛盾演變為府會之間的矛盾。美國政府和國會在對外援助領域的介入程度加深，其關注領域也從農業、教育和醫療衞生等民生領域轉向高質量基礎設施、發展融資機構和多邊融資機構，這也順應了當前國際發展合作對基礎設施和發展投融資的重視趨勢。世界銀行數據顯示，每10%的基建投資增長，當年就會帶來7%的海外投資增長，第二年帶來11%，第三年帶來16%。

綜上，特朗普政府的對外援助政策更加強調其國家戰略工具導向，同時更加註重對新發展合作模式的探索，關注議題主要聚焦在基礎設施和發展融資領域。雖然特朗普政府大選年提出的這份新財年預算案很難在國會通過，但仍值得我們從美國國內政治生態、尤其府會關係角度去討論。無論如何可以確定的是，對外援助的國家戰略功能導向和對新發展合作模式的探索，將在國會的最終撥款法案中有所體現。（作者分別是中國農業大學人文與發展學院博士研究生和教授）