王宏偉：健全應急管理體系須換向換擋

面對在應對新冠肺炎疫情中所暴露出來的許多問題，不能不引起全社會的反思。筆者認為，在認真反思的基礎上深刻地汲取教訓是十分必要的，因為只有針對現有的問題找到解決辦法，才能在下一次出現類似情況時不再手忙腳亂、應對失序。

但是，根據以往的經驗，在進行反思時往往不能超越既定思維方向的限制，從而得出一些看似正確、實則無用的套路性結論。如應急預案不細、不實等。相應地，改進之策也無非就是強化應急預案等陳詞濫調。結果，下一次突發事件發生，很可能應急能力依舊捉襟見肘，問題在其他方面又冒出來。筆者認為，健全應急管理體系首先要進行“換向”思考，然後在此基礎上完成模式“換擋”。

“換向”思考的重要意義在於確保不會犯方向性錯誤，找準正確的政策改進問題。在反思突發事件的過程中，找準方向的前提是判定我們身處的時代特徵。今天，中國在從工業社會向信息社會邁進，突發事件越發表現出高度複雜性、高度不確定性，令工業化時代的應急管理手段失靈。一旦高度複雜性、高度不確定性的突發事件突破我們的應急管理體系，我們就將其貼上“非常規”的標籤。

其實，突發事件本身並無常規與非常規之分，反倒是我們當前的應對模式還停留在工業社會，因為工業社會的突發事件是相對簡單而確定的，政府相關部門嚴格按照自身的職責，按部就班地遵循既定的程序，就能夠有效應對。但是，在社會大轉型的時期，以往我們積累的經驗和屢試不爽的模式遭遇空前的挑戰。

此次新冠肺炎疫情從公共衞生事件迅速演變為一場系統性的社會危機，只有以總體戰、全民戰的方式方能有效應對。一個不容迴避的問題是：我國早就有了似乎很完善的衞生應急制度，怎麼就防不住疫情？

筆者認為，這是因為我們習慣了以確定應對不確定、以簡單應對複雜、以不變應對萬變，用僵化的過時機制剪裁複雜的當下現實。例如，《傳染病防治法》窮盡列舉了各類傳染病，沒有絲毫彈性。新冠肺炎疫情只有被衞健委宣佈為一類傳染病按甲類傳染病管理，才能採取強制隔離措施。與當年的SARS一樣，如今新冠肺炎疫情遭遇了同樣的窘境。如果不進行換向思考，下一次再遇到新型公共衞生風險，仍可能會重蹈覆轍。所以，我們必須做出有力的調整，避免下一次陷入南轅北轍的泥潭而無力自拔。

健全應急管理體系，必須把堵漏洞、補短板與強基礎、利長遠結合起來，在模式“換擋”上做足文章：

一是要創新應急思維，從經驗性思維轉變為前瞻性思維。否則，反思就只能是撞擊—反射式的。以應急預案為例，其制定的基礎是對既有經驗的總結。有了N個預案、設想了N種情況，下次突發事件屬於N+1種的“黑天鵝”。“9·11”事件後，美國反思應對不力後得出結論：缺少想象力。對今天突發事件的新特點認知不清晰，一味強調細化應急預案，反倒會強化應急體系的纖維性，造成靈活性、適應性、響應性的進一步流失，進而影響了應急能力的提升。

二是要完善領導指揮體制，從分散式向集中式轉型。分散式領導指揮體制會導致令出多門、混亂無序，難以形成強大的、方向明確的合力，不能適用應對跨界性的複雜危機。集中統一的指揮領導體制以“指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力”為目標，超越部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割的侷限，能夠彙集成調度、彙集八方資源的偉力。

三是要重新定位應急利益相關者的角色，使社會力量從“助手”變為“主體”之一。社會力量參與應急管理，不是一種可有可無、可多可少的“花邊”和“點綴”，而是不可缺少的重要主體之一。應急管理為了人民，又依靠人民。只有充分發揮社會力量在應急宣教、志願救援、捐贈物資運送等方面的作用，應急管理羣防羣治、羣防羣控的人民防線才能牢不可破。

四是要轉移應急重心，從重視事後響應向重視事前預防與準備轉變。我國應對重大突發事件的制度優勢主要表現在應急響應行動中，但在預防與準備中彰顯不夠。應急管理的最高境界是將風險儘可能消滅在萌芽之際、成災之前，將損失降到最低。樹立底線思維，增強重大風險防範化解能力，並通過制度建設始終壓實落實地方、部門、單位、社區、個人在風險防範中的“五方責任”，這是健全應急管理體系的當務之急。

五是要重配應急資源，從“上強下弱”變為築牢基礎、強基固本。基層是所有應急管理工作的基礎。由於應急資源目前是呈現倒金字塔形配置的，因此導致基層責任無限但權力、資源有限，不能充分達到我們期望的對緊急狀況“滅早、滅小”的效果。健全應急管理體系就必須逐漸實現資源下傾、力量下沉，織牢織密第一道風險防線，讓基層成為預防突發事件的“尖兵”和“前哨”。(作者是中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員)