王聰悦：美國公共衞生應急機制的優與劣

美國疾控中心(CDC)日前就日媒猜測做出回應，稱暫無證據表明美國部分流感死亡由新冠病毒所致。但該中心官員也坦承，新冠肺炎可能在全美“大流行”，美衞生部門正在做防範準備，不排除採取停工停學措施的可能。

事實上，美國政府1月31日就已宣佈新冠疫情觸發全國公共衞生緊急狀態，在由CDC建立新冠疫情管理框架的同時，也向各州及地方衞生部門及時發佈最新的臨時衞生警報建議性通知、《患者臨牀護理指南》，開發用於確診的檢測試劑盒，並在華盛頓、伊利諾伊州、加利福尼亞州和亞利桑那州部署多學科診療小組，以協助衞生部門進行臨牀管理、接觸者追蹤和疫情治療管控交流。

以2001年“9·11”事件為分水嶺，美國便在公共衞生應急反應機制的法律基礎和流程設計方面開展了大規模查漏補缺、優化升級。

一則推動涉及公共衞生突發事件的一系列聯邦法與州、縣等地方性法律、法規互相補充完善。2019年6月美國總統還簽署了新的《大流行與全災害應變法案》(Pandemic and All-Hazards Preparedness Act)，與時俱進地更新全美醫療人力、物力、財力在重大災變面前的調配規劃。

二則統籌協調公共衞生體系內政府部門、公私立實驗室、醫院和健康服務提供者、志願團體以及紅十字會等多元主體的分工和參與流程。

三則制定和強化公共衞生應急防範合作協議，負責統合重要資源，提供資金和技術支持，確保各地有效應對傳染病暴發、自然災害以及化學、生物、輻射或核事件。最新數據顯示，2019財年該項目獲撥款6.75億美元，支撐公共衞生實驗室測試、社區防範、公共衞生檢測和流行病學調查、醫療對策部署、緊急行動協調五大領域，覆蓋2692個地方公共衞生部門和2708位專業技術人士，為該年延續或新宣佈的諸如颶風、山火、阿片類藥物危機等12次國家或地區級緊急狀態保駕護航。

不可否認，相對成熟的法律文本與制度設計，讓美國始終走在國際突發衞生事件應急管理前沿。2001年以來的炭疽危機、SARS流行、高致病性禽流感H5N1傳播等，亦使其從紙上談兵到經歷了實戰考驗。

但在實際操作中，美國當前的公共衞生應急反應機制存在諸多問題，比如聯邦政府與災害源發地之間信息、指令傳遞滯後欠準;救災過程中重複勞動、人浮於事;地方縣市不同程度的公共醫療基礎設施老舊、應對能力薄弱;州際與地區間協作互動機制仍有很大提升空間等，而且更重要的是，還面臨一些嚴重的結構性缺陷和現實矛盾。

首先，種族偏見、階層隔離、性別歧視等沉痾在公共衞生領域持續發酵，使“不平等”全面滲透於美國的日常醫療救治和突發衞生事件處理當中。

不久前刊於《美國醫學會雜誌》子刊的調查發現，論及美國公民身體健康狀況，與上世紀90年代初相比，高收入白人依然名列前茅，低收入羣體和有色人種則大幅下降。另有調查數據顯示，2018年非裔美國人的無保險率逼近10%，白人僅5.4%，得克薩斯州、佐治亞州等深南地區的非裔美國人享受公共社會保險計劃的情況更糟。有鑑於此，當全美家庭平均醫療費用佔收入比例為11%時，非裔美國人此項數值高達20%，與收入不平等、經濟挑戰等因素疊加，進一步構成他們的生活重荷。另外，還有研究指出緊急醫療護理待遇並非一視同仁，61.3%的白人患者被送往最近的急診機構，相比之下黑人和拉丁裔患者更有可能被送到專門接收窮人、無保險人羣的“安全網醫院”。

平時尚且如此，災變暴發時更無公平可言。近及美國這兩年的阿片類藥物危機，種族歧視賦予白人在醫保報銷範疇內頻繁獲得阿片類處方藥的特權，變嚮導致他們淪為高危羣體。但階層、性別等方面不公，又共同造就了一批能以種族優勢獲得成癮藥物卻無法憑財富優勢接受妥善戒斷診療的底層白人婦女。儘管危機初期黑人和拉丁裔看似倖免於難，但其聚居的內城地區向來是傳統毒品、非法阿片物質氾濫之地，故而一旦涉毒更易遭受司法不公正對待。

遠至2006年卡特里娜颶風，針對災民的調查也顯示，災難來臨時白人和富人能更快獲得救助。恰如時任紐約時報專欄作家戴維·布魯克斯所言：“這場颶風掀開了社會的華麗外表，暴露出深入腠理的權力交易、不公、腐敗和不平等現象”。

其次，專項經費大幅削減導致“巧婦難為無米之炊”。過去兩年的美國聯邦預算提案，總體保持了削減衞生與公眾服務部門經費的建議和趨勢。對此強烈反對的美國議員和相關領域人士指出，疾病控制與預防方面的預算大幅縮水，不僅威脅聯邦總體的公共衞生能力，還將對州和地方公共衞生部門造成打擊，因為“這些部門嚴重依賴CDC向社區提供的資金”。加上之前衞生部門機構改革和裁員等動作，有美媒甚至質疑，在當前的新冠肺炎疫情面前，美國政府是否能像中國那樣迅速完成對大規模人口流動的跟蹤、封鎖疫情嚴重地區以及在幾天內修建醫院收治病人等艱鉅任務。 

再次，美國將突發公共衞生事件政治化的傾向阻礙了抗擊疫情的國際合作。在全球化背景下，傳染性疾病對各國傳統安全與非傳統安全均可產生重大影響，故而唯有積極推動國際合作、構建全域安全網絡才能營造共贏環境。但早在“瘋牛病”、禽流感、SARS肆虐時，美國針對疫病流行地區的禁運、藉機炒作支持台灣加入世衞組織等行為，便已將單純的公共衞生事件政治化，使之成為美推行相關外交政策及實現戰略利益的踏板。這次新冠疫情暴發之初，美國商務部長拋出“中國疫情有助加速製造業迴流美國”等言論，暴露了美國一些政客缺乏國際道義和對抗擊疫情進行政治操作的一貫做法。這類舉措只會導致美國乃至全球的公共衞生安全處境更加複雜。(作者是中國社會科學院美國研究所學者)