晉繼勇：首次大規模疫情，歐盟協調受考驗

截至2月25日24時，意大利新冠肺炎確診病例增加到323人，累計死亡11人。周邊鄰國瑞士、奧地利以及德國、法國、克羅地亞和西班牙都已出現確診病例。此次新冠肺炎疫情是歐盟自成立以來本土暴發的首次大規模突發公共衞生危機，自從1918年西班牙流感暴發以後，歐洲已經近一個世紀沒有暴發過大規模傳染病了，現代歐洲尤其是歐盟幾乎沒有抗擊重大傳染病疫情的經驗。因此，此次疫情對於歐洲的公共衞生系統和開放邊界原則都是一個壓力測試。

儘管缺乏成熟的經驗可循，目前歐盟的應對總體上還算比較有序，體現了歐盟的特色和向心力。

首先，歐盟在跨國衞生威脅應對立法方面已經制定了一套完備的法律體系。作為歐盟首部憲法條約，《馬斯特裏赫特條約》在第129條規定，歐盟和成員國有義務同第三國或衞生領域的國際組織開展國際衞生合作。2013年10月22日，歐洲議會和歐盟委員會共同通過了《跨界衞生威脅決議》法案。該法案旨在提升歐盟各國的應急準備體系，強化歐盟的突發衞生應急協調能力，並賦予歐盟衞生安全委員會合法的協調應對權力。此次歐盟衞生安全委員會在對意大利的疫情評估、召集會議和討論旅行限制等措施方面發揮了重要作用。

其次，歐盟強調多邊主義，致力於全球疫情防控。2月24日，歐盟宣佈緊急投入2.3億歐元來支持全球抗疫，其中1.14億歐元用於支持世界衞生組織的全球應急行動計劃，以提升那些衞生系統薄弱的國家公共衞生應急能力。正如歐盟負責危機管理和歐洲突發應對協調專員所言，“我們的目標是在全球層面遏制疫情擴散”。這反映歐盟在疫情應對中的全球命運共同體意識。

最後，歐盟加強內部各國的政策協調，總體上保持了集體行動，共同應對疫情危機。儘管意大利疫情的快速發展加劇了歐盟各國的緊張氣氛，但通過積極協調，目前在申根區重新實施邊界控制還沒有成為一個普遍的政策取向。2月25日在羅馬召開的會議上，法國、德國等國衞生部長與歐盟委員會承諾，歐盟將繼續保持邊界開放政策。法國交通部長25日表示，關閉邊界沒有任何意義，因為病毒的擴散並不侷限於行政邊界;德國衞生部長表示，即使意大利暴發疫情，也不應該禁止跨境旅行。此外，歐盟還從其“地平線2020”研究創新計劃中劃撥1100萬美元用於研究新型冠狀病毒。

然而，儘管歐盟各國在疫情應對方面協調行動，作為一個主權國家間聯盟，歐盟面臨以下嚴重挑戰：

首先，個別成員國實施的邊界管制措施對歐盟賴以存在的根本原則構成了挑戰。歐盟成立的一個原則就是，通過建立無內部邊界的空間，保證成員國之間的人員自由流動。根據申根協定規定，如果理由正當，申根成員國有權實施臨時性的邊界控制。但是何謂“理由正當”？就新冠肺炎疫情而言，無論是世界衞生組織還是歐洲疾病控制中心，目前都不建議實施旅行和貿易限制。如果要採取特殊的邊界控制也必須滿足協調行動、均衡和基於科學證據及風險評估證據三個條件。目前，歐盟個別成員國採取的行動，顯然與申根規定和歐盟的建議不符。例如，2月23日晚，奧地利以從意大利駛往德國列車上發現兩例新冠肺炎疑似感染病例為由，臨時暫停其入境。瑞士鄰近意大利的提契諾州已經有提案希望緊急關閉兩國邊界。愛爾蘭敦促公民不要前往意大利疫情蔓延地區。這在一定程度上對歐盟的人員自由流動原則構成挑戰，也侵蝕了歐盟協調一致原則。

其次，一些國家的右翼勢力藉機將疫情應對“政治化”，重新提起排外的議題。一些歐洲的民粹主義政黨利用疫情危機，要求關閉歐盟邊界和終止移民政策。法國極右翼政黨“國民聯盟”的一位歐洲議會議員聲稱，移民政策和鬆散的邊界控制明顯使得病毒出現指數級的擴散。意大利民粹主義政黨“五星運動黨”一些成員更是荒誕地宣稱，由於非洲大陸與中國緊密的經濟聯繫，來自非洲的移民會造成病毒的擴散。西班牙的極右翼政黨官員甚至要求西班牙完全禁止中國人員和來自中國的貨物入內。上述右翼政黨力圖通過將其他國家及外國移民“污名化”，來迎合國內的民粹主義分子，以期追求政治資本。

在應對疫情中，個別成員國的邊界控制政策及奉行民粹主義的右翼政黨對外來移民的“污名化”傾向，對歐盟傳統的價值觀構成了挑戰。如何應對疫情危機帶來的挑戰仍將是對歐盟領導人的嚴峻考驗。(作者是上海外國語大學國際關係與公共事務學院副院長)