湯蓓：世衞組織力不從心，根子在哪

每當世界面臨衞生危機時，美歐國家總有人問“Who is to blame？(應該責怪誰？) ”也總有人回答説，“WHO is to blame!(該怪世衞組織!)”

自新冠肺炎疫情被宣佈為國際關注的緊急公共衞生事件以來，西方針對世衞組織的批評聲不絕於耳。早期攻擊世衞組織對中國“偏聽偏信”，之後又無端質疑世衞專家組在中國實地調查數據的真實性;當中國以外的疫情急速蔓延之後，又有人將此歸咎於WHO宣佈“大流行”的決定過於遲緩。此外，WHO關於旅行與貿易措施的建議未能得到廣泛遵守，以及資源動員能力的不足，也引發了“世衞組織已經邊緣化”的擔憂。

這些聲音中有些是無端指責，特別是“世衞組織袒護中國”的聲音，背後反映的是一種自詡的裁判者心態。雖然《國際衞生條例》中規定的通報與合作義務普遍適用於各締約國，但關於違約的指責卻常常以發展中國家為目標。這次更是無中生有。自疫情開始後，中國一直秉持着開誠佈公的態度，付出巨大代價遏制病毒蔓延，為世界抗疫爭取了機會窗口。但有些人卻僅僅因為世衞組織讚揚中國而懷疑甚至攻擊它的權威性與中立性。奇怪的是，美國CDC停止數據更新，以及瑞典、英國不再對確診病例進行統計後，卻少有人指出這明顯將導致對通報義務的違反，不利於世衞組織恰當監測疾病的全球流行狀況。

第二種批評聲指責世衞組織約束力不足，其實這是內嵌在其制度設計中的“軟性基因”。作為雅爾塔體系的“孩子”，世衞組織為了避免大國對抗與意識形態爭論對組織運作造成衝擊，自成立之初就選擇了以理服人的技術性路線，更多以政策建議而非強制執行的方式協調國際合作。

在這次疫情中，世衞組織密切關注事態發展，根據《國際衞生條例》的要求迅速制訂了防範與應對計劃，並一直不遺餘力地呼籲各國行動起來做好準備。世衞組織並不是世界政府，即便宣佈“大流行”也不會因此獲得凌駕於國家以上的額外權力。病毒傳播無國界，應對措施有國界。大流行最終是否可控，取決於每一個政府的態度與政策。

當然，在疫情應對中，也凸顯出世衞組織力不從心之處。特別是總幹事譚德塞自2月初就呼籲國際社會提供6.75億美元，用於發展中國家應對能力建設。但到3月4日僅收到2.89億美元。為進一步籌資，世衞組織只得藉助非政府組織的力量發起“Covid-19團結應對基金”。由於規範母乳替代品銷售守則以及建立基本藥物示範目錄的嘗試，觸動了美國及其商業企業的利益，1993年以來可供世衞組織調配的核心預算資源持續縮水，而西方國家自願提供的資金中絕大部分已事先指定了用途。

近年來，雖然新設了應急基金，但世衞組織應對突發衞生危機依然存在資金不足的問題。原因之一在於特朗普政府大幅度削減國際衞生項目資金。今年2月，在疫情暴發急需應對資源的背景下，美國居然提議將對世衞的撥款減少53%。國際社會對公共衞生治理的期待越來越高，世衞組織可用資源卻越來越少，一旦行動不力又會立刻招致諸如官僚化、效率低下的指責，而後供資大國手裏的“繮繩”又進一步拉緊——這種惡性循環，最後承擔代價的是罹患疾病甚至失去生命的普通民眾。

世衞組織在國際衞生合作中的獨特地位令它備受矚目。問題的關鍵在於如何恰當地尋找國際公共產品缺失的原因，以及如何通過改革讓世衞組織更好地實現其宗旨與目標。新冠疫情為全球衞生治理又一次敲響警鐘。國際奧委會已宣佈，今年奧運會是否延期或取消，將聽取世衞組織的建議。這一建議該如何做出並不取決於總幹事一人，而在於每一個國家應該如何回應人民對健康和美好生活的渴求。(作者是上海外國語大學國際關係與公共事務學院副研究員)