呂建中:在擴大改革開放中提升能源供應保障能力

2019年底以來發生的新型冠狀病毒肺炎疫情，是對我國治理體系和治理能力的一次大考，暴露出了應急管理體系方面存在的短板和不足，亟待加強應急儲備、隊伍、裝備、反應等基礎能力建設，這也對能源安全供應保障能力敲響了警鐘。這些年，在推進能源領域改革開放過程中，能源安全問題雖然始終得到高度重視，但是對能源安全的定義卻越來越廣泛，更多傾向於供需常態下的可獲取性和可承受性，關注的重點是價格問題。於是，人們寄希望於藉助市場化改革、還原能源的商品屬性、全產業鏈開放等，去解決能源供需平衡和供應安全問題。其實，對於一個國家或地區來説，狹義的能源安全更重要，即在極端情況下的能源應急保障能力。

要始終把握住保障能源安全這根弦

能源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎，能源問題的核心是能源安全，直接關係到國家經濟社會發展的戰略與全局，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。能源行業具有戰略屬性及資源約束、自然壟斷特徵，不完全適用於一般的市場規律，在推進能源特別是油氣行業改革時，需要尊重其行業、企業特點及內在的規律，不能用一般性的市場原理泛泛説事。

長期以來，能源行業一直是改革開放的重點，也是難點。從早期終端消費市場開放、價格改革，到後期上游資源開發、生產加工環節放寬准入，直到今天全產業鏈擴大開放，雖歷經曲折反覆，但終能實現新突破、取得新發展。近年來，油氣行業的深化改革、擴大開放不斷邁出新步伐，隨着國家油氣管網公司成立、全面開放油氣勘查開採市場政策出台，一系列改革舉措推出，基本構建了全產業鏈開放，“放開兩頭、管住中間”的新格局。

它山之石，可以攻玉。放眼國際，歐美等成熟市場經濟國家在推動能源改革、政府創新管理等方面，具有較豐富的經驗和實踐，值得我們學習借鑑。當前國際政治經濟形勢十分複雜，而能源(特別是油氣)國際化程度較高，我國油氣對外依存度已超過70%和40%。近期美伊衝突、中東地緣政治風險加大等風險因素給我國能源安全帶來嚴峻挑戰，新冠肺炎疫情也給能源儲備、應急保障等敲響了警鐘。我國在大力推進油氣行業市場化改革的同時，必須緊緊把握保障國家能源安全這根弦，堅持問題導向、目標導向、結果導向，真正做到可持續地吸引資本進入、鼓勵技術創新，最終增強供應保障能力。

不能把能源安全保障完全交給市場

縱觀世界各國，幾乎都把能源問題作為國家安全戰略對待，對能源領域的改革，雖然名義上為“市場化”，但實際上沒有哪個國家的政府敢把能源安全保障完全交給市場。即便一些國家在早期曾淡化了能源安全問題，但是在市場形勢發生重大變化時，又會把能源安全戰略提上重要議事日程。比如英國在上世紀80年代推行大規模市場化改革，到了2000年之後，國家日益受到石油產量下降、能源安全風險加大的困擾，又重新調整、加強能源戰略和政策。後來，像日本、巴西、印度、墨西哥等國家在實施本國能源行業改革時，都把保障能源安全放在核心位置。

顯然，深化能源行業改革，目的不是削弱或放棄能源安全保障，而是要藉助市場之手，更好地提升安全保障能力。我國深化油氣體制改革的總體思路，就是堅持推進全產業鏈各環節的放寬准入與加強行業監管並重，重在釋放競爭性環節市場活力和骨幹油氣企業活力，從而提升資源接續保障、國際國內資源利用、市場風險防範、集約輸送和公平服務、優質油氣產品生產供應、油氣戰略安全保障供應、全產業鏈安全清潔運營等“七大能力”，實現保障安全、保證供應、保護資源、保持市場穩定的目標。

處理好能源轉型、能源改革及能源安全的關係

目前，我國正在大力推進能源向清潔、低碳、高效方向轉型，需要在多重目標中尋找動態平衡。從國外經驗看，能源轉型是順應社會發展規律的結果，能源改革首先要適應能源轉型的需要，然後是對能源轉型發揮促進和保障作用。換句話説，能源改革不能盲目地為改革而改革，我國的能源改革一定要充分考慮到資源稟賦、經濟發展階段性及各方面矛盾，應認識到無論是能源轉型還是能源改革，都不能一蹴而就。

我國傳統化石能源和新能源之間是多能互補、相互促進的關係，不應過於強調替代。能源轉型是一個過程，不能過於強調競爭，改革要有利於給每種能源找到合適的位置。儘管新能源發展速度很快，但要擔當起保障能源安全的重任還有待時日。研究部署和實施能源領域的改革開放，需要妥善處理好能源轉型與能源安全的關係。能源改革應設定合理、有序、相互配套和支持的體系，政府應在能源轉型過程中更好地起到引導、推動和完善市場機制的作用，特別是推動先進和前沿技術的利用，合理設定政策的優先順序。

能源革命的核心是技術革命，其他方面都要通過技術革命來推動。能源轉型需要技術創新，實現能源安全最終也要依靠技術創新。能源行業擴大改革開放，一定要有利於激發創新創造動力活力，推進技術進步。無論是美國的頁岩油氣革命，還是巴西的深海鹽下油氣大發現，都是依靠技術革命實現能源革命、能源獨立的成功典範。

明確政府、市場、企業的定位

在國家能源安全保障體系中，政府和國有企業扮演着重要角色。正因為此，在國際石油政治舞台和全球油氣市場上，沒有人會抱怨油氣資源國、消費國的政府參與多了、國家石油公司壟斷了等等。目前，全球有上百家國家石油公司，特別是在全球排名前50位的石油公司中，國家石油公司佔比過半。這些國家石油公司與國際石油公司在國際市場上競爭合作，沒有因為屬於國有性質而在經營上遭遇障礙。當然，國家石油公司在參與國際市場競爭時，必須遵守國際市場規則和所在國的法律法規。

在國內市場上，國有能源公司處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，需承擔政治、經濟、社會三大責任，容易產生政企不分等問題。在深化改革中，既要更好地發揮政府作用，又要做到政企分開，不能用政府行為過度干預企業。像墨西哥國家石油公司的改革，歷經十幾年不見良好成效，很重要的原因在糾結於政府與企業的關係。他們提出想借鑑中國“三桶油”管理體制模式，主要就是看中了政府、企業、市場的關係。因此，我們還是要強調政府調節市場、市場引導企業、企業依法經營。

十九屆四中全會提出國家治理能力的現代化，就是要解決政府如何發揮作用的問題，在能源領域如何體現，需要進一步研究。在一些成熟市場的國家，在推進能源領域改革時，往往立法先行，依法推進開放，即通過建立起相對完善的法律制度，以更好地處理政府、企業和市場的關係。特別是在加強國家能源戰略儲備、應急保障能力建設方面，迫切需要進一步完善法制和管理體系。