田斌、于娟：美“國家緊急狀態”與“重大災難狀態”

雖然這幾天美國新冠肺炎確診病例的數量都在以每天10000以上的速度增加，但是很多媒體還是把26日視為它的一個重要節點。當天發佈的數據顯示，美國已成為全球新冠肺炎確診病例最多的國家。與此同時，美國26日公佈的首次申請失業救濟人數達到328萬人，刷新歷史紀錄。面對這種態勢，美國國內有聲音提出疑問，現在“國家緊急狀態”足以應對當前疫情惡化帶來的巨大壓力嗎？

“緊急狀態”不夠用？

目前，美國已進入“國家緊急狀態”。這是《斯塔福德法案》授權美國總統的一項權力，即在一場突發事件造成的巨大破壞導致或可能會導致州和地方應急資源崩潰時，美國總統可以正式向外宣佈國家進入“緊急狀態”，以便調用聯邦政府資源應對可能不斷惡化的態勢。例如，聯邦政府啓動500億美元的緊急資金儲備用於支持各州和地方政府的醫療機構抗擊新冠肺炎疫情。進入本世紀以來，美國總統多次宣佈國家進入緊急狀態，例如，“9·11”事件後小布什總統宣佈針對恐怖主義威脅下的“國家緊急狀態”，奧巴馬總統針對2009年暴發“H1N1流感大流行”所宣佈的“國家緊急狀態”。

但是，由於在美國進入“國家緊急狀態”後，疫情的快速蔓延並沒有得到有效的遏制，近兩天確診病例數量增幅更大了，因此在美國社交媒體上傳出消息稱，總統可援引《斯塔福德法案》，下令在全國範圍內強制隔離兩週。這引起美國媒體和輿論的高度關注和密集討論。

實際上，從《斯塔福德法案》來看，其授權美國總統可以宣佈“緊急狀態”和“重大災難狀態”，但是後者主要針對州和地方政府層面。即這種宣告只能是受災州的州長提交申請，由美國總統批准並宣佈。而只有當某個州的州長判斷災難性質非常嚴重，該州已沒有能力應對必須獲得聯邦政府的援助時，才能提交“重大災難宣告”申請。截至目前，美國總統特朗普已經宣佈11個州進入“重大災難狀態”。

兩種狀態區別在哪？

那麼，“國家緊急狀態”和“重大災難狀態”的區別又在哪裏？

按照《斯塔福德法案》規定，“國家緊急狀態”是指美國總統可根據實際情況決定，在美國全境任何地方採取應對行動和響應措施，以挽救民眾生命、保護財產安全和公共衞生安全，減少或避免當前災難所帶來的威脅。

而“重大災難狀態”的宣佈則通常是在遭到颶風、地震、洪水、龍捲風或其他重大突發事件，由於災難性後果已經明顯超出各州和地方政府能夠獨自有效應對的能力時，美國總統可宣佈進入“重大災難狀態”。

橫向比較這兩種“狀態”，顯然美國總統宣佈某個州進入“重大災難狀態”下提供幫助支援的範圍會相對較大。通常情況下，在進入“緊急狀態”後，聯邦政府所提供的援助支持和資金支持是為了滿足某一特定需求或防止重大災難的發生。聯邦政府將向各州和地方政府提供一定的援助資金，為美國普通民眾和家庭提供必要的救助。這其中包括向其提供臨時住房，發放急需的藥品和食品以及必要的生活救助金等。

而“重大災難狀態”意味着，聯邦政府將立即啓動全面的支援行動，這對於幫助受災地區儘快恢復正常秩序，生產生活重回正軌，以及增強抵禦未來風險的能力。通常情況下，重大災難造成的破壞程度高、範圍廣，災後恢復工作是一項需要耗費大量時間、精力和資金的龐大工程。因而需要地方政府動員當地社會各界力量共同參與。同時，聯邦政府提供的重建支持也是必不可少的。

但從法理上看，《斯塔福德法》並未允許聯邦政府直接干預州、地方或部落政府的危機應對措施，儘管它提供了相當多的資源來幫助他們。所以，也無法授權聯邦政府對全國進行“隔離”的權力。美國是否有其他法律授予聯邦政府這項權力，目前似乎也還沒有看到確定的答案。

央地協作至關重要

無論總統宣佈進入哪一種狀態，美國聯邦應急管理局都是具體負責協調開展聯邦支援任務的核心部門。美國聯邦應急管理局成立於1979年，旨在整合應急準備、減災、災難應對、災後重建等諸多聯邦應急管理相關任務，統一制定應對政策並協調實施應急行動。隨着美國經歷應對了諸如卡特里娜颶風等多個重大災難後，聯邦應急管理局的職能和自治權也在不斷擴充和優化。

而對於在應急支援方面聯邦與州地的關係，2018年發佈的聯邦應急管理局五年戰略規劃明確指出，最合理且有效的應急管理體系應當採取“由州政府負責，地方具體實施，聯邦政府給予支持”的模式。在此基礎上，聯邦應急管理局主張進一步強化州一級以及基層政府的應急能力建設和風險管控水平。此外，聯邦應急管理局也認為要繼續加強全社會的協同應對合作，廣泛動員社會各界的資源和力量共同參與到災難的應急準備和救援工作中，尤其要提高私有部門和個人的參與程度。

大災大難是人類歷史上永遠無法抹去的記憶，人類的文明史很大程度上就是一部災難的經歷史和抗爭史。此次新冠肺炎疫情在全球大流行，沒有哪一個國家可以獨善其身，置身事外。應對傳染病蔓延是全球公共衞生安全和衞生治理的重要內容，更需要每一個受疫情影響的國家給予高度重視，及時有效地開展本國的疫情防控和患者救治工作。因此，聯邦政府與州政府的密切配合，對於美國能否成功遏制新冠肺炎疫情繼續蔓延至關重要。

此外，作為負責任的大國，應加強國家間以及各領域間廣泛合作。因此，中美有責任共同攜手打贏這場人類抗擊新冠肺炎的戰爭，為維護世界人民的生命安全做出應有的貢獻。(作者皆為清華大學海外安全研究中心研究員)